由于医疗工艺和流程的专业性，相比普通的住宅、写字楼、酒店等建筑工程，医院工程的特点在于功能性非常突出，配套设施复杂且专业技术性标准较高，工程的成功与否和人的生命健康密切相关。但同时，作为业主单位的医院投资、经营者，相比一般的房地产开发公司，又往往非常缺乏工程建设经验，对我国建设工程承发包中极其严格的监管制度知之甚少，当业主仅仅根据医院本身的设计条件和要求去发包工程时，就可能遇到各种各样的障碍，后果严重时可能导致无法取得工程建设证照、工程贻误、合同无效甚至遭受行政处罚。因此，对于医院工程建设中的合约规划问题，即如何划分工程包、发包给哪些单位、最终建立何种发包模式的问题，对业主来说至关重要。本文从我国现行法律法规出发，对医院工程建造中的发包模式、合约规划和招投标问题进行分析，以期为投资医院建设的业主单位解惑。

基于医疗业务结构划分的需要，医院工程中会涉及多个功能单元，如门诊、急诊、手术、住院、配套设施、员工宿舍等，各功能单元可能自成单体，也可能在同一建筑物中以分区方式实现。由于不同功能单元的建筑规模和建造标准可能有很大差异，对施工总承包单位的资质需求也可能不尽相同，有时聘请多个施工总承包单位来共同完成工程建设，可能在工期和经济性上都更为合理。但我国《建筑法》严禁肢解发包，即严禁将本应由一个施工单位完成的建造工作拆解后发包给多个单位，因此，这就涉及到业主将工程发包给多个施工总包单位是否违反《建筑法》肢解发包相关规定的问题。

1.肢解发包的认定标准：不能将单位工程分开发包

业主为肢解发包问题所困扰，很大一个原因在于其并不了解肢解发包的认定标准，即法律究竟允许业主将一个工程中的哪些施工工作单独进行发包，或者说，业主在一个工程中的最小发包单位是什么。

从法律和行政法规的角度来看，对于肢解发包的标准仅仅是原则性规定。《建筑法》第24条只规定了：“不得将应当由一个承包单位完成的建筑工程肢解成若干部分发包给几个承包单位。”《建设工程质量管理条例》第78条进一步将“肢解发包”定义为“建设单位将应当由一个承包单位完成的建设工程分解成若干部分发包给不同的承包单位的行为”。但什么是“应当由一个承包单位完成的建设工程”仍然没有明确且经历了较长的立法空白期。直到2014年住房和城乡建设部（下称“住建部”）出台《建筑工程施工转包违法分包等违法行为认定查处管理办法（试行）》（建市[2014]118号，下称“118号文”），在国家层面首次确定了肢解发包的具体认定标准，即在房建和市政工程领域，不得将单位工程分开发包。[1]

但是，何谓“单位工程”？住建部在118号文释义中进一步明确：“按照《建设工程分类标准》（GB/T50841-2013）规定，本办法单位工程是指具备独立施工条件并能形成独立使用功能的建筑物或构筑物。除单独立项的专业工程外，业主不得将一个单位工程的分部工程施工发包给专业承包单位。”可以发现，118号文释义及其指向的《建设工程分类标准》与《建筑工程施工质量验收统一标准》中关于“单位工程”的定义基本是一致的，[2]即一般应以一个建筑物或构筑物作为一个单位工程，且该建筑物或构筑物同时具备结构独立（具备独立施工条件）和功能独立（能形成独立使用功能）的特征。

此外，有一些地方性法规规定特殊情形下可以将专业工程或专业性较强的分部分项工程作为最小发包单位，如《福建省建筑市场管理条例》、《淮南市建筑市场管理条例》，[3]但118号文出台后，政府监管上也可能随之趋严，需要结合项目所在地情况具体分析。

2.医院工程的发包模式如何匹配肢解发包的认定标准

根据我国法律规定及相关司法案例，肢解发包可能导致由此签署的施工合同无效，[4]且业主及相关责任人员可能被处以行政处罚，[5]一旦因肢解发包导致施工现场安全生产方面的困难或发生安全事故，可能导致业主工程安全责任的加重。[6]此外，由于政府部门对肢解发包的控制主要通过事先监管实现，即在招标及合同备案环节对工程范围进行审查，如果认定构成肢解发包，则无法完成工程招标、合同备案乃至施工许可证的办理等，导致整个工程建设无法往前推进。

可见，肢解发包的法律风险是非常大的，那这是否意味着医院工程必须整合打包和一体发包呢？不尽然。如前所述，由于医疗业务结构的多样性，医院工程往往非常复杂，其发包模式需要考虑业主的诉求，结合肢解发包的认定标准，区分工程情况具体研究。实践中，主要包括以下情形：

如前所述，由于肢解发包规定的限制，一个单体工程往往需要先发包给施工总承包单位，而适合另行聘用专业施工单位来实施的空调、电梯、消防、装修等专业工程，就需要通过总承包单位再分包给专业分包商。

医院工程中的突出特点是：土建和主体结构工程往往比较简单，但由于在洁净度、照明度、隔音性、空气流通等方面的严格要求，其专业工程往往体量大，技术标准严格，土建施工总承包单位大多没有能力自行实施。以通风空调工程为例，设计规范对不同功能单元的通风有不同的技术要求，有洁净度要求的房间和严重污染的房间应单独成一个系统，且空调分区应相互封闭，避免空气途径的医院感染，这就对通风空调工程的专业化提出了非常高的要求。装修工程也是如此，由于医院相关功能单元（如手术部、病理解剖室）对清洁度、温湿度、耐腐蚀、除菌、光源等特殊要求，装修材料设备和施工工艺也显然有别于普通的房建工程。对于这些专业工程，虽然根据法律规定必须由总包单位分包，但业主对施工单位直接管控、管理的要求也非常高，特别是在中国目前的市场环境下，出于对总包责任心和管理能力的担忧，很少有业主愿意让渡分包的选择权和管理权。在国际工程实践中，业主的担忧往往是通过“指定分包”实现的，即直接指定特定的分包单位并要求总承包单位纳入自己的工作范围，但在中国的法律政策环境下，指定分包的模式无法实施。[7]故如何在现行法律框架下实现业主对专业分包单位的有效管控，也成为业主确定发包模式时至关重要的问题。

在现行法律框架下，业主确定专业工程的实施单位的典型模式有以下两种： 

上述第二种方式实际上是受限于地方政府政策的变通处理，前提是在总包发包时，专业工程的图纸完备且达到报价条件。但是在实践中，受制于工期要求，总包工程发包时往往达不到专业工程出图的条件，有些业主出于工程进度的考虑，在专业工程施工图纸非常粗略的情况下采用模拟图纸、模拟清单进行招标，这种方式很可能导致后期工程变更时面临大量的商务争议，且存在规避招标的嫌疑，应注意避免。

而第一种方式，即暂估价招标，是在现行法律框架下业主发包最为通顺和合规的方式，但业主也往往担心，在这种模式下，由于总包的高度介入，导致自己对专业分包的定价和管理失去决策权，为了解决这个问题，以下就共同招标模式的具体操作方法和注意事项进行介绍：

相较于指定分包，共同招标模式更强调总承包单位的参与权，在这种情况下，对专业分包单位的选择和管理离不开总承包单位的积极配合，因此可能会产生由于总承包单位配合不力而影响招标进程和工程进展，导致业主受制于人的风险。为最大限度地避免或减少上述风险，业主采取这种模式时应注意：

为满足医疗服务的功能需要，医疗设备往往具有专业性强、技术指标高、造价高等特征，许多业主希望能够自行采购，以最大限度地匹配医疗流程和业务结构，并达到控制造价的目标。那么，对于医院工程中的所有材料设备，业主是否都可以自行采购（即甲供）？允许甲供的材料设备是否需要通过招标方式程序来实施？这是业主在此类工程中常常遭遇和纠结的问题。

1.法律并未禁止甲供材料设备，但地方规范性文件可能对甲供的范围有所限制

首先，需要澄清的是，关于肢解发包的规定针对的是“施工”工程，即主要针对劳务而不包括施工所用的材料设备。其次，法律并未禁止甲供材料设备，实践中也广泛存在甲供方式。因此，同一建筑物内材料设备的安装仍应纳入总包的工程范围，但材料设备本身原则上可以由业主自行采购。

但是，甲供材料设备的范围可能受到地方政策的限制。如北京市禁止甲供“涉及施工质量的结构材料及重要的功能性材料、设备”，[9]包括：用于承重结构的钢筋、混凝土；用于承重墙体的砌筑砂浆、砖和混凝土小型砌块；防水材料；建筑外窗；外墙和屋面保温材料；钢结构工程用钢材及焊接材料；主体结构使用的预制构件。[10]因此，在医院工程合约规划时，需要结合项目所在地的政府要求，确定可以甲供的材料设备范围。

此外，需要注意的是，部分材料设备的供应和安装联系非常紧密，如电梯设备，即便法律法规层面并未禁止甲供，但此类专业设备可能只能由供应单位进行安装，此时，如果业主同时采购了安装施工，则可能被认定为单独发包了电梯工程，构成肢解发包；而将安装工程纳入总包范围再由其进行分包，又不能保证选择到特定的供应单位。因此，此类材料设备的甲供可能在实务操作中遇到障碍，业主需要在具体项目中综合考虑。

2.允许甲供的材料设备是否应当招标需要具体分析

如果医院工程中的材料设备采用甲供方式，对于公立医院而言，由于其属于事业单位，如果使用财政性资金，需要按照《政府采购法》规定的方式进行采购，在此不再展开。而对于民营医院而言，则需要考虑满足《招标投标法》的规定。

根据《招标投标法》及其实施条例、《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（国家发展计划委员会令第3号，下称“计委3号令”），同时满足以下三个条件的，属于法定应当进行招标的材料设备：

由于医院工程涉及社会公共利益，满足条件二；而条件三属于定量分析，比较容易判断；关键在于条件一，由于什么是“不可分割”、什么是“基本功能”，存在一定的解释空间，实践中有时难以判断。根据《招标投标法实施条例释义》，是否属于工程类货物，可以考虑从设计施工上进行分析，即“需要与工程同步整体设计施工的货物属于与工程建设有关的货物，可以与工程分别设计、施工或者不需要设计、施工的货物属于与工程建设无关的货物”。[11]国家发展和改革委员会法规司指出，所谓“工程类”与“非工程类”的区分并没有统一标准，实践中需要结合不同行业、不同地区、不同工程项目设计施工的具体情况，并征询项目所在地主管部门的意见确定。

就北京市而言，《关于深化建设工程货物招标投标改革创新的若干规定》（京建法[2015]4号）规定，“建设工程货物是指市、区（县）住房和城乡建设行政主管部门监管范围内与房屋建筑和市政基础设施工程有关的重要设备、材料，其中重要设备包括电梯、配电设备（含电缆）、防火消防设备、锅炉暖通及空调设备、给排水设备、楼宇自动化设备等，重要材料包括建筑门窗（幕墙）、建筑防水材料、建筑石材、建筑陶瓷、建筑涂料、外墙保温材料等。市住房和城乡建设委员会根据情况适时调整重要设备、材料名录。”但实践中，纳入招标监管范围的工程类货物却可能远远超出上述规定中列举的材料设备。

基于上述规定，就医院工程而言，很多专业材料设备是否应采用招标方式进行甲供，非常容易引起争议，较为典型的如智能化系统和医用气体系统中的材料设备。

医院智能化系统包括信息设施系统、信息化应用系统（如排队叫号系统、监护病房探视系统、医护对讲系统）、机房工程等，由于智能化系统存在一定的虚拟性特征，而且从形态上看与主体建筑若即若离，容易引发其不属于实体工程的误解。但是，根据《建筑工程施工质量验收统一标准》，智能建筑属于单位工程组成部分；《关于建筑智能化工程招标有关问题的复函》（建办市函[2003]212号）亦强调，“建筑智能化工程是建筑工程中不可分割的一部分，与建筑工程是密不可分的”。因此，为实现智能化系统的功能，需要与其同步设计和施工的材料设备属于工程类货物，例如，网络交换设备、网络服务器、网络互连设备、网络安全设备。该等材料设备如果采用甲供方式，达到招标规模标准的，实际上应当按照《招标投标法》进行招标。

另外一类典型的甲供设备是医疗专用设备，其中部分设备由于和建筑工程可以互相分割，与建筑功能的实现无关，而且完全可以与工程分开独立设计和安装，法律上应不存在需要采用招投标方式采购的问题，如手术台、核磁共振仪、X光机等。但另一类医疗专业设备，由于和建筑工程具备一定的关联性，相对更容易引起混淆和产生争议，如医用气体系统，包括气源设备（如高压气瓶、液态储罐、制气机组、压缩机、氧气和负压吸引系统）、气体配管（如供氧管道、阀门、仪表）和医用气体终端等，此类设备要完成安装，可能在某种程度上需要与建筑主体及其构筑物相结合，是否会因此而造成其被认定属于工程类货物，需要纳入《招标投标法》调整范围，则需要结合具体设备情况，紧扣是否“需要与工程同步整体设计施工”这一特性具体分析。我们倾向于认为，除非充分符合这一条件的特殊情况，医疗专业设备一般不应被认为是与工程建设有关的货物，从而不应受《招标投标法》的调整和管制。

综上所述，在医院工程的建设中，由于医疗业务结构具有多元化和复合性的特征，医疗工艺和医疗设备对专业性的要求又非常高，这使得医院工程在很多方面有别于普通的房屋建筑工程，特别是，专业工程和专项设备体量大、造价高、技术复杂，而土建和主体工程相对比较简单。因此，业主在施工总承包单位、专业分包单位、材料设备供应单位的选择上，需要结合法律法规、工程特点和管理模式进行综合考虑，避免触及肢解发包、指定分包、规避招标等法律红线，通过合理、准确的发包模式和合约规划、恰当的管控手段及采购方式，实现医院工程的商业诉求和医疗服务的功能需要。

注：