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前置程序取消后，证券虚假陈述民事诉讼制度面临新挑战
前置程序取消后，证券虚假陈述民事诉讼制度面临新挑战
自证券虚假陈述民事诉讼前置程序制度确立以来，理论界和实务界就其存废问题的讨论就未曾间断。2015年底，以立案登记制改革为契机，最高人民法院明确表态取消前置程序。经过两年多的司法实践，大多数法院已取消前置程序作为立案受理的条件，也有案件开始进入实体审理。无疑，前置程序的取消不仅使上市公司因虚假陈述而面临的投资者索赔风险进一步加大，也给证券虚假陈述民事诉讼制度带来诸多新的挑战。
一
证券虚假陈述民事诉讼前置程序的存废
我国证券虚假陈述民事诉讼的前置程序，规定在最高人民法院于2002年1月15日发布的《关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》和2003年1月9日发布的《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》（下称“《虚假陈述司法解释》”）。根据上述规定，投资者以自己受到虚假陈述侵害为由提起民事诉讼时，应以行政处罚决定或刑事裁判文书为前置条件。
前置程序的设置实际上是对当事人诉讼权利的一种限制，该制度在设立之初就被界定为“一个临时性的措施”。随着证券诉讼审判经验的不断积累和民事诉讼制度的不断完善，该制度受到了越来越多的质疑，前置程序应被取消的呼声也越来越高。2015年12月24日，最高人民法院在《关于当前商事审判工作中的若干具体问题》中提出，根据立案登记司法解释规定，因虚假陈述、内幕交易和市场操纵行为引发的民事赔偿案件，立案受理时不再以监管部门的行政处罚和生效的刑事裁判文书认定为前置条件。
二
前置程序取消后各地法院的态度
（一）多数法院已不再以前置程序作为受理案件的前提条件
由于前置程序取消系以立案登记制改革为契机，但并没有修改《虚假陈述司法解释》，也未再出台新的司法解释，在最高人民法院明确取消前置程序的最初一段时间，多数法院对没有提交行政处罚决定或刑事裁判文书的起诉仍不予受理。经过两年多的司法实践，目前多数法院，包括上海、江苏、浙江、安徽、广东等地法院，均明确不以行政处罚决定或刑事裁判文书作为受理案件的前置条件。但我们注意到，也还是有个别法院仍坚持前置程序作为立案受理的前提，如北京高院“奥马电器虚假陈述案”即以没有行政处罚或刑事裁判为由，裁定不予受理[1]。
（二）多数法院虽然立案受理，但以不符合起诉条件为由裁定驳回起诉
多数法院虽然不以行政处罚或刑事裁判作为立案受理的条件，但在受理案件之后，仍以《虚假陈述司法解释》关于行政处罚或刑事裁判文书作为起诉条件的规定仍然有效为由，裁定驳回起诉。例如，上海高院“锐奇股份虚假陈述案”[2]、江苏高院“澳洋科技虚假陈述案”[3]，均持此态度。最高人民法院在“威华股份虚假陈述再审案”[4]中认定，根据立案登记制改革规定，人民法院实行登记立案，但没有行政处罚或刑事裁判文书的起诉不符合《虚假陈述司法解释》第六条规定的法定受理条件，原审法院驳回起诉，并无不当。
我们认为，多数法院尤其是最高人民法院的上述裁判思路，意味着前置程序作为证券虚假陈述民事诉讼的起诉条件要求，实质上尚未取消。
（三）有些法院已实质取消前置程序，裁定案件进入实体审理
值得关注的是，近年来有些法院对前置程序是否属于起诉条件的理解已开始转变。浙江高院2016年7月在“晋亿实业虚假陈述案”[5]中，还是以没有行政处罚或刑事裁判文书、不符合起诉条件为由，裁定驳回原告起诉。而2017年2月，浙江高院在“水晶光电虚假陈述案”[6]中已改变上述裁判思路，明确认定在立案登记制施行之后，一审法院以不具备前置条件为由裁定驳回原告的起诉，系适用法律不当，裁定对案件进行审理。安徽高院在“辉隆股份虚假陈述案”[7]中也持此态度，裁定案件进入实体审理。
浙江高院和安徽高院对上述案件的处理态度，表明司法实践中已开始实质性取消前置程序的尝试和探索。但截至目前，尚没有一例证券虚假陈述案件在没有行政处罚决定或刑事裁判的情况下作出生效判决。
三
前置程序取消对证券虚假陈述民事赔偿诉讼的影响
（一）投资者在初步举证被告可能存在信息披露违法行为的情况下，即可提起证券诉讼
前置程序取消后，投资者以上市公司等主体为被告提起证券虚假陈述民事诉讼时，如果能够提交被告可能存在“信息披露违法行为”的初步证据，法院就应当予以立案受理。下列证据一般可以作为初步证据：
🔹 证券监管机构对被告立案调查
🔹 证券监管机构对被告出具行政处罚事先告知书
🔹 证券监管机构对被告采取监管措施
🔹 公安机关对被告涉嫌信息披露违法进行立案调查
🔹 证券交易所对被告采取纪律处分
🔹 上市公司披露更正公告或其他自认信息披露违法的行为
🔹 媒体揭露被告存在信息披露违法行为
（二）上市公司面临证券诉讼的风险增大，应更加重视信息披露工作
前置程序取消后，上市公司在未被行政处罚或刑事判决的情况下也可能面临投资者索赔风险，这无疑使得上市公司面临投资者证券诉讼的风险增大。这也督促上市公司更加注重完善信息披露制度、规范信息披露工作，切实防范信息披露违法风险。
（三）虚假陈述重大性问题将成为案件的核心争议焦点之一
因《证券法》及相关司法解释对于证券侵权行为的重大性问题没有明确规定，实践中对此争议颇大。如果有相关行政处罚决定或刑事裁判文书，法院一般认为信息披露违法行为具备“重大性”，即认定被告实施了虚假陈述行为。当然，我们也注意到，从近年的司法判例看，在存在行政处罚决定的情况下，法院也开始考虑信息披露违法行为是否具备“重大性”。比如，“京天利虚假陈述案”[8]、“东贝股份虚假陈述案”[9]和“友利控股虚假陈述案”[10]等案，被告的信息披露违法行为是否具备重大性这一问题均成为了案件审理的主要争议焦点之一。无疑，在前置程序取消的情况下，重大性问题更将成为案件的核心争议焦点。
（四）前置程序取消后诉讼时效起算时点如何确定，亟待明确
根据《虚假陈述司法解释》第五条的规定，证券虚假陈述民事诉讼的诉讼时效期间从行政处罚决定公布之日或刑事裁判文书生效之日起算。前置程序取消后，投资者提起民事诉讼时不再依赖行政处罚决定或刑事裁判文书，诉讼时效如果仍以上述时点为起算时点，显然不合理。并且，《民法总则》第一百八十八条将诉讼时效由原来的两年延长至三年，由于行政处罚决定和刑事裁判文书的作出往往历时长久，如果以上述时点为起算时点，不仅会使上市公司的民事赔偿责任范围长期处于不确定状态，也不利于敦促投资者积极行使权利。因此，如何确定前置程序取消后诉讼时效的起算时点亟需司法解释予以明确。
（五）被告因信息披露违法被立案调查但尚未作出行政处罚决定，将影响民事诉讼程序的进程
根据《虚假陈述司法解释》第十一条的规定，受行政处罚当事人对行政处罚不服申请行政复议或提起行政诉讼的，法院可以裁定中止审理，行政处罚被撤销的，法院应当裁定终结诉讼。在前置程序取消之前，由于行政处罚决定是法院受理民事诉讼的前提，事实上只有在行政处罚决定生效后，法院才可以此为据认定被告的行为构成证券虚假陈述。在前置程序取消的情况下，如果被告因信息披露违法被立案调查，但尚未作出行政处罚决定，相关民事诉讼一般应当中止审理，等待调查案件的处理结果。
四
前置程序取消后证券虚假陈述民事赔偿诉讼尚未大幅度激增的原因
从实际情况看，前置程序取消，并未导致证券虚假陈述民事赔偿诉讼大幅度激增，我们认为，主要有以下两个方面原因：
一方面，从法院对案件的处理情况看，大部分法院并未实质执行和贯彻前置程序取消的规定，仍然按照《虚假陈述司法解释》的规定将前置程序作为证券虚假陈述民事赔偿诉讼的起诉条件之一，或者虽然受理但裁定驳回起诉。
另一方面，对于尚未被行政处罚或刑事处罚的案件，投资者直接提起诉讼无疑将加重原告的举证责任，增大败诉的风险。代理原告的证券维权律师，是证券虚假陈述民事赔偿诉讼的主要发起人，证券维权律师显然更倾向于代理已有行政处罚决定或刑事裁判文书的案件。
五
对落实前置程序取消的建议
🔹 尽快出台新的司法解释，明确规定取消前置程序
🔹 进一步加强证券维权律师的力量
🔹 推广投服中心支持诉讼，充分发挥投资者保护机构的作用
🔹 设立专门的金融证券法庭/法院，增强审判人员的专业能力和经验
注：
[1] 参见北京市高级人民法院（2017）京民终543号《民事裁定书》。
[2] 参见上海市高级人民法院（2017）沪民终390号《民事裁定书》。
[3] 参见江苏省高级人民法院（2017）苏民终817号《民事裁定书》。
[4] 参见最高人民法院（2018）最高法民申337号《民事裁定书》。
[5] 参见浙江省高级人民法院（2016）浙民终366号《民事裁定书》。
[6] 参见浙江省高级人民法院（2017）浙民终72号《民事裁定书》。
[7] 参见安徽省高级人民法院（2016）皖民终412号《民事裁定书》。
[8] 参见北京市高级人民法院（2017）京民终181号《民事判决书》。
[9] 参见武汉市中级人民法院（2016）鄂01民初6421号《民事判决书》。
[10] 参见江苏省高级人民法院（2016）苏民终732号《民事判决书》。
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