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挑战与机遇并行 | 光伏、风电行业2019政策解读
挑战与机遇并行 | 光伏、风电行业2019政策解读
一、引言
2019年是光伏、风电行业挑战与机遇并行的一年。可再生能源发电行业一直以来便是政策敏感的行业，光伏和风电更是对补贴政策有着高度依赖。在补贴退坡、鼓励平价的趋势下，光伏、风电企业在利润空间上将持续面临挑战，但2019年国家出台的一系列配套政策也让我们在严峻挑战的背后看到了行业的曙光。本文将就2019年相关政策所带来的机遇进行梳理和介绍。
二、平价、低价项目蓄势待发
从2018年的531新政开始，光伏、风电行业面临的现实挑战不断增加：新增项目补贴规模限缩、竞争性配置补贴措施出台、光伏项目标杆上网电价降低、风电项目上网电价由标杆电价转变为指导价等等。但我们也看到，在这些看似对投资者不太友好的政策的另一面，是国家陆续出台的对平价、低价上网项目的鼓励性措施。
2019年1月7日，国家发改委与国家能源局下发了《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》（发改能源〔2019〕19号），对光伏、风电项目开发建设中投资者关注的指标、地价等问题提供了明确的政策支持。比如明确指出平价上网项目和低价上网项目将不受年度建设规模限制，并且在土地利用及土地相关收费方面也应对平价、低价上网项目予以支持，在发电量和全额保障性收购上给予平价、低价项目优先地位，执行固定电价收购政策，为平价、低价项目创新金融支持方式等。
2019年5月28日，国家能源局发布《关于2019年风电、 光伏发电项目建设有关事项的通知》（国能发新能〔2019〕49号）再次强调优先推进平价上网项目建设，除了要求优先保障平价上网项目的电力送出和消纳，也明确提出各省级能源主管部门应优化投资环境，为投资者减负。其附件《2019年风电项目建设工作方案》明确指出，对于存量风电项目，鼓励各类在核准有效期内的风电项目自愿转为平价上网项目，并执行有关平价上网项目的支持政策，例如在建设配套电力送出工程的进度安排和消纳方面予以优先保障等；对于新建风电项目，为平价上网风电项目提供最优先次序的电网消纳能力配置。
三、建立消纳保障机制，解决
消纳问题
2019年5月10日，国家发展改革委和国家能源局联合发布了《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》（发改能源〔2019〕807号）（简称“《消纳保障机制》”），为解决可再生能源的消纳问题提供了相应的实施机制，也标志着行业内期盼已久的可再生能源配额制终于落地。以往，虽然《可再生能源法》规定我国实行可再生能源发电全额保障性收购的制度，但是由于缺乏配套制度等问题，光伏、风电消纳问题一直没有得到很好的解决，但是《消纳保障机制》的出台为解决长久以来的送出和消纳问题提供了制度保证。在度电成本难以迅速降低的情况下，由于补贴退坡的政策，可能会导致光伏、风电企业在利润上的空间被压缩，但是在《消纳保障机制》制度下，光伏、风电被火电这样的传统发电企业挤压市场份额的情况将得到相当大程度的改善，消纳问题得到解决将会使得限电的情况有所改善，促使光伏、风电企业从依靠补贴获得收益转变为依靠市场获得收益，有助于促进能源市场的转型和光伏、风电行业的可持续发展。
《消纳保障机制》相关制度的落实有待于各省级能源主管部门进一步具体措施的颁布，不过《消纳保障机制》也通过明确责任主体、设定奖惩措施的方式为相关制度的落实提供了一定程度的保证。比如，其明确要求以省为单位，设定最低消纳责任权重和激励性消纳责任权重，并明确消纳责任权重的落实责任由各省级能源主管部门承担，确定由售电企业和电力用户协同承担消纳责任。履行消纳责任将成为市场主体的义务，未履行消纳责任的市场主体将被要求整改，未按期整改者也将被予以惩戒。而对超额完成消纳责任的区域则将予以一定优待措施。
四、融资支持
前文提到的《关于2019年风电、 光伏发电项目建设有关事项的通知》明确指出为平价、低价项目创新金融支持方式、合理安排信贷资金规模，这将有助于平价、低价项目企业降低融资成本。除此之外，在发行资产支持证券（“ABS”）方面，证监会在2019年4月19日发布了《资产证券化监管问答（三）》（简称“问答（三）”）。问答（三）虽然对允许发行未来经营收入类资产证券化产品的领域进行了限缩，但是其明确了电力行业发行的未来经营收入类资产证券化产品属于明确允许发行的范围之内。换言之，问答（三）为以电费收费权为基础资产的ABS的发行进行了正名、提供了支持依据。这一举措释放出的信号，将有助于发电企业未来发行电费收费权ABS。
五、结语
2019年是国家加大力度推行补贴退坡、平价上网的一年，短期会给光伏、风电行业投资者带来阵痛，但长远来看有益于行业的可持续发展和加快能源结构转型，实现风电、光伏行业的高质量发展。虽然政策变化给整个行业带来了挑战，但国家鼓励光伏、风电行业健康持续发展的大方向并没有改变。投资者如果能够紧跟改革的步伐，仍然可以依托政策红利，实现自身的发展。
