环保合规未来五年必须关注的七个体系 ——《关于构建现代环境治理体系的指导意见》重点解读(上)
环保合规未来五年必须关注的七个体系 ——《关于构建现代环境治理体系的指导意见》重点解读(上)
一.
背景介绍
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2015年9月21日,中共中央、国务院发布《生态文明体制改革总体方案》(“《方案》”),提出“构建以改善环境质量为导向,监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系,着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低等问题。”《方案》客观地指出一系列生态环境领域存在亟待解决的问题,并表达了解决问题的决心。2018年6月16日,中共中央、国务院公布《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》(“《意见》”),作为我国生态环境领域的纲领性文件,文件指出要“加快构建生态环境治理体系,健全保障举措,增强系统性和完整性,大幅提升治理能力”。《意见》明确将改革完善生态环境治理体系作为加强生态环境保护的重要内容,表明生态环境治理体系是生态环境保护的重要组成部分。
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2020年3月3日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于构建现代环境治理体系的指导意见》(“《指导意见》”),提出到2025年建立健全环境治理的领导责任体系、企业责任体系、全民行动体系、监管体系、市场体系、信用体系、法律法规政策体系等七大体系的主要目标。《指导意见》总结了党的十九大以来,我国生态环境保护领域的核心政策、法律制度、改革举措、创新举措和实践经验,并从环境治理体系的主要参与主体党政机关、企业、社会团体等入手,对下一阶段工作任务作出指导,确定各方权责,是对《意见》内容的具体落实和部署。
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环保合规就是确保各环保参与者各项环境治理工作开展均符合法律法规、监管规定、行业准则和章程、规章制度及规则等。基于《意见》确定的“必须按照系统工程的思路,构建生态环境治理体系”等指导思想,环境治理体系作为多个系统有机联系的整体,需通过体系内的各个系统发挥各自作用,才能发挥体系的整体功能。参与环境治理的主体,应通过环保合规的系统方式来实现环境治理的整体目标,确保体系内各项系统工作开展与国家的环境治理体系相对应、吻合,符合法律法规及监管规定等。从这个意义来说,《指导意见》所提出的七大体系的建立、推进、运行就是每个环保参与主体建立自己的合规体系时所应当密切关注的标杆。
二.
重点解读
《指导意见》非常明确地提出,2025年环境治理体系总体目标的实现,有赖于建立健全环境治理的七大体系,并细化、落实任务目标。本文旨在对《指导意见》七大体系具体任务目标涉及的有关重点内容进行分析、解读。
(一)健全环境治理领导责任体系
1、 制定实施生态环境保护责任清单和省级负责制
《意见》明确规定生态环境保护责任清单制度,将环境治理任务落实到具体部门,并确定任务的第一责任人,其他领导成员在职责范围内承担相应责任。《指导意见》则进一步强调提出要健全领导责任体系,制定实施生态环境保护责任清单,是推进生态环境保护工作的依据,可以避免不同领域或部门之间互相推诿的情况,是确定生态环境保护党政主体责任的前提[i]。
《指导意见》确定了中央、省、县市三级政府的联动工作机制,结合各级政府的特点,由中央统筹,省负总责,市县抓落实,以确保环保政策的实施精准有效,避免政策落空、无法执行。
2、 深化生态环境保护督察制度
《指导意见》明确要深化生态环境保护督察制度,实行中央和省(自治区、直辖市)两级生态环境保护督察体制,推进例行督察,加强专项督察,严格督察整改;进一步完善工作模式,强化监督帮扶,压实环保责任。
中央全面深化改革领导小组第十四次会议审议通过的《环境保护督察方案(试行)》(2015年7月1日),即明确要建立环保督察机制。根据《中央生态环境保护督察工作规定》(2019年6月6日)的规定,中央实行生态环境保护督察制度,设立专职督察机构,对省、自治区、直辖市党委和政府、国务院有关部门以及有关中央企业等组织开展生态环境保护督察。
生态环境保护督察制度自实施以来,通过第一轮、“回头看”及第二轮等督察工作,受理及查处大量案件,通过强化追责,取得了良好的治理效果。实施环保督察不仅推动地方解决了一批突出的生态环境问题,也在促进地方树立新发展理念,推动高质量发展方面发挥了重要作用[ii]。
省级生态环境保护督察作为中央生态环境保护督察的延伸和补充,由于地区间的差异,各地也存在一定差异性。随着各地区对省级环保督察制度的逐步完善,省级生态环保督察将对中央环保督察起到互补和促进作用。
据生态环境部最新报道[iii],2019年已全面启动第二轮中央生态环境保护督察,并顺利完成对上海等6个省(市)和中国五矿、中国化工等两家央企的督察进驻。共受理转办群众举报问题1.89万件,已办结或基本办结1.6万件。值得注意的是,中央企业被纳入环保督察对象范围已成为常态,从相关案例的追查力度和督察结果看,部分查处案件已被作为督办案件进行通告[iv]。中央将实施环保督察的力度提升至前所未有的高度,环境保护督察已没有“法外之地”。
(二)健全环境治理企业责任体系
1、 依法实行排污许可管理制度
《指导意见》指出应加快排污许可管理条例立法,针对实践中出现的排污许可与环评制度衔接等问题,要求按照新老有别、平稳过渡原则,妥善处理两者的关系。
原环保部于2018年1月10日颁布了《排污许可管理办法(试行)》,规定排污单位(指被纳入固定污染源排污许可分类管理名录的单位和经营者)应依法申请取得排污许可证。排污单位应按照排污许可证的规定排放污染物。该办法还对排污许可证的申请、核发、执行以及与排污许可相关的监管和处罚等进行了规定。
为进一步明确具体管理及实施办法,生态环境部于2018年11月5日公示了《排污许可管理条例(草案征求意见稿)》,目前已经完成意见征集。根据国务院办公厅印发《国务院2019年立法工作计划》的(国办发〔2019〕18号),《排污许可管理条例》已被列入立法工作计划。
2、公开环境治理信息
《指导意见》指出排污企业应依法公开环保信息及对信息真实性负责,并鼓励企业适当向社会公众开放。目前,《企业事业单位环境信息公开办法》等现行规范规定对企业环境信息公开采取强制和自愿相结合的形式,列入重点排污单位名录的企业应当按照法定方式和内容披露企业环境信息,国家鼓励名录以外的企业公开环境信息。环境信息公开会使企业接受监管机构、社会公众等多方监督,会成为推动企业改善环境治理水平的有效工具。
此外,《指导意见》提出应建立完善上市公司和发债企业强制性环境治理信息披露制度。目前部分上市公司已被现行规定[v]纳入环境信息公开的主体范围,相关规定已明确提出分层次的上市公司环境信息披露制度。《上市公司治理准则》[vi]亦明确规定,上市公司应当依照法律法规和有关部门的要求,披露环境信息。
综上,公开环境信息是上市公司的一项重要法定义务,违反该义务不仅会面临主管机关的警告、罚款等处罚,进而直接影响股票价格,而且会由此衍生出诉讼风险[vii],可能给上市公司造成巨大损失。《指导意见》已经明确释放信号,公开环境信息,既是环保合规的一项重要内容,也是促使企业提升环境治理水平的有力措施。上市公司和发债企业应对环境信息公开给予足够重视,及早开展应对工作。
(三)健全环境治理全民行动体系
依法开展环境公益诉讼
《指导意见》指出将引导具备资格的环保组织依法开展生态环境公益诉讼等活动,作为强化社会监督的重要环节。此外,《指导意见》还在健全环境治理监管体系相关要求中,将加强检察机关提起生态环境公益诉讼工作作为加强司法保障的重要举措。
根据《民事诉讼法》和《环境保护法》关于公益诉讼程序的相关规定[viii],公益组织和检察机关具备基于社会公共利益受损而提起民事诉讼的资格。
《环境保护法》实施以来,环保组织参与公益诉讼被不予立案或判决驳回起诉的情况有所改观,尽管有的案件一波三折,但最高人民法院通过多个案例确定了环保组织在符合法定条件情况下具备诉讼主体资格的基本裁判原则。《指导意见》指出应“引导”环保组织参加公益诉讼,表明环保组织参加环境公益诉讼,应在法律规定条件下实施。最高人民法院在“中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉宁夏华御化工有限公司环境污染责任纠纷案”【(2016)最高法民再50号】中认为,对于环保组织是否可以作为“专门从事环境保护公益活动”的社会组织提起公益诉讼,应重点审查环保组织的宗旨和业务范围是否包含维护环境公共利益,是否实际从事环境保护公益活动,以及所维护的环境公共利益是否与其宗旨和业务范围具有关联性等三个方面。以上表明,为保障依法行使支持公益诉讼的权利,环保组织要确保日常运营在章程和范围内合法、合规地进行。在参与环境公益诉讼时,环保组织要充分了解案件事实和研究法律,确保诉讼过程中提交合法的证据和文件,避免由于准备不足而承担不利的诉讼后果。
关于检察机关开展环境公益诉讼,根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》(2015年7月1日)规定,授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护等领域开展提起公益诉讼试点。试点地区包括北京等在内的13个省、自治区、直辖市。自此,检察机关有权作为公益诉讼主体提起民事公益诉讼的制度得以确立。自该项制度实施以来,根据《最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告》显示,全国检察机关2018年立案113160件;2019年1月至9月立案92410件,同比上升68.98%。但是公益诉讼起诉案件中,民事公益诉讼仅占6.52%,行政公益诉讼占15.66%,其余公益诉讼均为检察院提起刑事案件时,一并提出的刑事附带民事公益诉讼,占比77.82%。起诉案件中行政公益诉讼案件偏少,支持社会组织提起民事公益诉讼仅87件[ix]。以上数据表明,检察机关主动提起公益诉讼案件有待进一步加强。全国检察机关突出办理生态环境和资源保护领域的公益诉讼案件被列为下一步工作措施。随着《指导意见》提出强化检察机关提起生态环境公益诉讼工作的相关要求,检察机关今后将会在公益诉讼中承担起更多责任。
(四)健全环境治理监管体系
1、 禁止环保治理“一刀切”
《指导意见》指出,除国家组织的重大活动外,各地不得因召开会议、论坛和举办大型活动等原因,对企业采取停产、限产措施。应避免在环境治理过程中,采取“一刀切”的做法。
生态环境部于2018年9月13日发布的《关于进一步强化生态环境保护监管执法的意见》(环办环监[2018]28号),即已明确严格禁止“一律关停”“先停再说”等懒政、敷衍做法,坚决避免以生态环境保护为借口紧急停工停业停产等简单粗暴行为。对于符合生态环境保护要求的企业,不得采取集中停产整治措施。《禁止环保“一刀切”工作意见》也规定,对于具有合法手续且符合环境保护要求的,不得采取集中停工停产停业的整治措施;对于具有合法手续,但没有达到环境保护要求的,应当根据具体问题采取针对性整改措施[x]。
政府的环保治理工作应通过日常环保执法开展,而非应付检查时采取简单粗暴的“一刀切”方式。生态环境部于2019年9月4日通报,临沂市兰山区大气污染治理工作平时不作为,考核问责时就搞“一刀切”,导致餐饮企业大面积停业,400余家板材企业停产,25家货运停车场除1家运营外,其余停业整顿,严重影响当地人民生活,社会影响恶劣[xi]。生态环境部就此立即展开调查,并对相关责任人依纪依法严肃问责。
政府对企业采取环保执法一刀切,除将面临问责以外,势必影响企业家投资信心和当地营商环境,甚至面临企业索赔诉讼。例如,2017年,宁夏隆德县9家建材厂、机砖厂相继接到县国土资源局的停产通知。1个月后,当地政府以“证照不齐、非法开采”为由将9家企业全部“关闭取缔”[xii]。隆德县环保部门称,关闭企业是贯彻落实中央第八环境保护督察组反馈意见的措施之一。企业向上级部门反映无果,无奈将政府诉至法院。一审法院作出隆德县神林建材厂诉隆德县人民政府一案【(2017)宁04行初27号】判决书,确认被告隆德县人民政府作出的《关于依法关闭取缔渝河流域粘土砖厂的通告》行政行为违法,政府需赔偿因违法行政行为给企业造成的经济损失。
2、设立专门环境审判机构
环境资源案件具有高度复合性、系统性和专业技术性等特点,为取得良好的审判和执行效果,司法机关近年来一直在探索设立专门的环境审判机构。《指导意见》亦明确提出在高级人民法院和具备条件的中基层人民法院调整设立专门的环境审判机构。据最高人民法院统计[xiii],自2014年6月最高人民法院环境资源审判庭成立以来,截至2019年6月,全国共有环境资源审判机构1201个,其中环境资源审判庭352个,合议庭779个,巡回法庭70个。高级人民法院中,有23家设立了环境资源审判庭,未设立的也指定专门的合议庭负责业务指导。
随着《指导意见》及后续立法的进一步完善和实施,将会有更多地方设立专门的环境审判机构,将环境案件交由专业的环境审判法官负责审理,进而提升环境资源审判的专业化水平。
3、 探索建立“恢复性司法实践+社会化综合治理”审判执行机制
对于所有的环境资源案件,惩罚并不是最终目的,同时实现环境恢复、治理才是重中之重。《指导意见》明确提出探索“恢复性司法实践+社会化综合治理”审判结果执行机制。
一方面,“恢复性司法实践+社会化综合治理”系通过在福建、江西等省市的生态文件建设先行实践经验中总结得出,在推动环境治理、生态修复中取得良好效果[xiv]。中办、国办于2016年8月22日发布的《国家生态文明试验区(福建)实施方案》即指出要完善环境资源司法保护机制,并提出“专业化法律监督+恢复性司法实践+社会化综合治理”的生态检察模式。另一方面,在环境治理司法实践中,由于可直接引用的法律依据不足导致该模式的适用范围受限,在实践中的执行效果有待提高。例如,在环境案件中,目前恢复性司法实践仍以“补植复绿”机制为主要代表,该模式的落地措施及潜在效果尚待挖掘。下一步通过设立、细化“恢复性司法实践+社会化综合治理”模式的法律依据,扩充适用范围,增加如督促违法行为人通过消除污染、替代性修复等方式恢复受损的生态环境等方式,并适时引入社会专业能力参与治理,将使环境案件可以取得更好的执行效果。
——(未完待续)——
笔者将在下篇中详细解读另外三大治理体系。
[注]
[i] 以生态环境保护责任清单破解不作为乱作为 http://www.ce.cn/cysc/stwm/gd/201911/22/t20191122_33677977.shtml。
[ii] 中央生态环境保护督察成效显著http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/39595/40821/zy40825/document/1658094/1658094.htm。
[iii] 生态环境部2020年1月例行新闻发布会实录http://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk15/202001/t20200117_760049.html。
[iv] 上海振华集团环境违法问题突出被中央环保督察组通报
http://www.gov.cn/hudong/2019-08/12/content_5420569.htm
[v] 《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第2号——年度报告的内容与格式》第二十五条……公司在防治污染,加强生态保护,维护社会安全,实现可持续发展等方面所采取的措施。公司已披露社会责任报告全文的,仅需提供相关的查询索引。属于国家环境保护部门规定的重污染行业的上市公司及其子公司,应当按照《清洁生产促进法》、《环境信息公开办法(试行)》的相关规定披露报告期内发生的重大环境问题及整改情况、主要污染物达标排放情况、企业环保设施的建设和运行情况、环境污染事故应急预案以及同行业环保参数比较等环境信息。
[vi] 《上市公司治理准则》第八十六条 上市公司应当积极践行绿色发展理念,将生态环保要求融入发展战略和公司治理过程,主动参与生态文明建设,在污染防治、资源节约、生态保护等方面发挥示范引领作用。
《上市公司治理准则》第九十五条 上市公司应当依照法律法规和有关部门的要求,披露环境信息以及履行扶贫等社会责任相关情况。
[vii] 辉丰股份:收到中国证监会江苏监管局《行政处罚决定书》(2019年12月25日)
http://www.cfi.net.cn/p20191225001328.html
[viii]《民事诉讼法》第五十五条 对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。
《环境保护法》第五十八条 对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。
[ix] 最高人民检察院关于开展公益诉讼检察工作情况的报告——2019年10月23日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议上 https://www.spp.gov.cn/spp/tt/201910/t20191024_435925.shtml
[x] 生态环境部明确禁止环保“一刀切”行为http://www.mee.gov.cn/gkml/sthjbgw/qt/201805/t20180528_441554.htm
[xi] 生态环境部:临沂市兰山区急功近利 搞环保“一刀切” http://news.cnr.cn/native/gd/20190905/t20190905_524764062.shtml
[xii] 宁夏隆德一刀切关停8家企业 政府被判违法拒赔偿 http://news.sina.com.cn/c/2019-12-07
/doc-iihnzhfz4298057.shtml
[xiii] 最高法发布五年来环境资源审判工作有关情况(2019年7月30日)https://www.chinacourt.org/article/detail/2019/07/id/4225078.shtml
[xiv] 最高人民检察院工作报告——2017年3月12日在第十二届全国人民代表大会第五次会议上 https://www.spp.gov.cn/gzbg/201703/t20170320_185861.shtml