如我们在《高精地图产业法律问题（一）| 导航电子地图资质》一文中所述，高精地图（High-Definition Map，简称HD Map），通常指专为自动驾驶制作的地图，是保证自动驾驶车辆实现安全顺畅行驶的前提；而按照我国现行法律法规，高精地图相关的数据收集、编辑加工、生产制作、格式转换等活动很可能被视为测绘范围内的导航电子地图编制活动。如果企业拟从事上述活动，应事先取得导航电子地图甲级测绘资质（“导航电子地图资质”）。此外，即使未直接开展前述活动，而仅在使用导航电子地图的过程中，通过带有空间定位系统（如GPS等）信号接收、定位功能的仪器收集有关坐标、地物属性信息（例如通过可定位的），或检测、更改导航电子地图的相关内容，根据有关规定亦需获得前述资质。

在高精地图的数据采集、编辑、加工等过程中，往往涉及对我国敏感目标的地理坐标、影像等数据的收集与处理，而该等信息多被视为国家秘密。若由外方接触和掌握该等战略性资源信息，可能从多方面对我国整体安全构成严重危害[1]。因此，历年以来，我国对外资进入这一领域均设置有严苛的准入限制。根据国家发改委、商务部颁布的《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2019年版）》，我国禁止外商投资“导航电子地图编制”领域。测绘领域的行业主管部门也对外资加以了严格的限制。《外国的组织或者个人来华测绘管理暂行办法》中要求，外国的组织或者个人在我国领域测绘, 原则上必须与我国有关部门或者单位依法采取合资、合作的形式；但即使如此，合资、合作测绘项目仍不得涉足导航电子地图编制业务。

因此，根据目前的法规和政策，外国投资者无法单独或与境内机构合资合作取得导航电子地图资质，因而也无法在境内开展受制于资质许可的高精地图测绘相关业务。

读到这里，读者们可能会心生疑惑。按照上文的说法，外资似乎无法进入我国高精地图行业，但近年来这一行业中似乎频频见到外资身影——荷兰导航及地图服务商TomTom与百度联手研发高精地图、高精度地图供应商HERE与四维图新设立合资企业、研发提升高精地图产品质量、某境外知名工业集团与高德等境内图商合作共同开发高精度地图等新闻不断抓住人们眼球。那么，这些“外国选手”是如何进入这一赛道的呢？

依照公开渠道的信息，我们试对外资参与境内高精地图业务的若干模式梳理、分析如下：

外国投资者可以选择不在我国境内设立任何实体，而与境内拥有相应资质的公司达成跨境业务合作。在这种合作模式下，外国投资者可以向境内合作方提供技术、服务或产品，并从境内合作方收取服务费、许可费等。其合作模式如下图所示：

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如上文介绍，外国投资者在境内开展高精地图相关业务高度受限。因此外国投资者与境内实体的合作分工应根据法律规定明确定位。例如，境外公司扮演技术、服务提供者的角色，不参与中国境内的测绘活动，而相应的有关数据的收集及高精地图的编辑、加工等活动仅由具有资质的境内公司负责。

通过跨境业务合作，外国投资者一定程度上能够进入中国市场，并且在知识产权和商业秘密保护、资金投入等角度保有相当的灵活性。但是，这一模式整体来讲有不少弊端，例如：外国投资者无法独立在境内开展任何经营活动（因为在中国境内没有设立经营实体）；外国投资者对境内商业和文化环境、客户、技术信息等的远程了解和利用程度有限，常常出现水土不服，也无法真正扎根中国市场；外国投资者和境内合作者的收入分配因涉及外汇监管、国际税收等事宜也较为复杂。此外，合作双方之间仅有合同关系，并无股权等资本纽带，合作的确定性、持续性和深度也大打折扣。

考虑到跨境业务合作模式的种种弊端，不少外国投资者也尝试在境内设立外商独资企业（“WFOE”），通过WFOE与境内公司开展业务合作。与跨境业务合作模式相比，WFOE业务合作模式在合作收入结算上无需考虑外汇监管和国际税收程序。并且，WFOE作为中国境内企业，可以在中国招兵买马，获取第一手的市场信息、客户信息和技术信息并进行本地化利用，有利于提升竞争力。当然，由于在境内设立WFOE需要较多的资金投入并承担本地运营风险和成本，外国投资者往往先通过跨境业务合作试水，在对中国市场有一定了解后再逐步评估设立WFOE进行本地化合作的可行性。

实践中，出于保护关键技术和商业秘密等考虑，这一合作模式也常常与跨境业务合作模式组合运用——即WFOE在本地研发、服务支持及市场拓展等方面与境内合作伙伴合作，而由外国投资者跨境提供关键技术许可等。

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需要指出的是，对外国投资者而言，WFOE模式虽然在本地化和合作深度、广度上有所进步，但这一模式依然受到外资准入和导航电子地图资质的监管限制，WFOE并不能从事导航电子地图的数据采集、地图制作、编辑等测绘业务。

在上述两种模式之外，也有外国投资者选择与境内合作伙伴共同设立中外合资企业（“JV”），通过股权纽带加深双方合作。在JV合作模式下，双方利益进一步绑定，有助于整合境内外优势资源、发挥协同效应，甚至可借力于中国资本市场。在高精地图领域，境外图商等外国投资者与持有导航电子地图资质的国内图商设立JV已有先例。例如， HERE与四维图新于2017年合资成立北京图新瀚和科技有限公司，双方出资比例均为50%。根据公开信息显示，该JV从事的业务主要包括就自动驾驶进行研发、提升高精度地图的产品质量、客户推广等。

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虽然我国允许外资以JV形式有限度地参与部分限制外商投资领域（例如医疗、通用航空、市场调查等），但在高精地图这一禁止外商投资领域，JV亦不能进入。因此，JV和WFOE一样，只能在法律法规允许的范围内提供研发、市场开拓等支持类服务，不得从事测绘活动。以上文提及的图新瀚和为例，其经营范围并不包括测绘业务，亦未取得任何测绘资质，其开展的活动也限于有关支持类服务。

综合上述三种模式分析，不难发现，目前虽然外资在尝试以种种模式进入我国高精地图市场，但其本质仍限于研发、支持性技术服务和一定商业合作等，从而间接获得与中国高精地图市场有关的部分利益。有关数据采集、编辑、加工、制备等测绘活动仍由境内资质主体独立完成。对于在中国境内开展测绘活动、以及通过与境内实体合作获得或接触境内地图数据信息（尤其是数据出境）等[2]，在当前仍属不得跨越的红线。

VIE架构，也即协议控制模式，作为一种解决法律监管与商业诉求之间矛盾的权宜之计，在不少限制/禁止外商投资的领域内被广泛运用[3]。

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在高精地图这一高度管控的领域，也不难发现VIE架构的身影。例如，高德软件有限公司（“高德软件”）于2004年6月取得了导航电子地图制作甲级测绘资质。根据我们在全国企业信用信息系统中进行的查询以及对AutoNavi Holdings Limited（“高德控股”，原NASDAQ：AMAP，现已退市）公告等公开信息的审阅，高德控股并不持有高德软件的股权，而是通过协议控制方式在高德软件的财务和运营决策等方面实现了控制。该等安排（及高德控股在纳斯达克上市）并未影响高德软件继续持有导航电子地图资质。2014年7月，高德控股私有化退市，成为阿里巴巴（已于美国纳斯达克及香港上市）旗下的全资子公司[4]，但是，高德软件持有的导航电子地图资质依旧未受到此次控制权变更的影响。

国内的其他互联网巨头公司也普遍采用这种架构安排参与到了这场高精地图的竞争中，例如北京长地万方科技有限公司（其于2013年被百度收购，百度已于纳斯达克上市）等；此外，根据我们在公开渠道的检索，北京初速度科技有限公司（“初速度”）等自动驾驶公司可能也采取了VIE架构。

上述先例的出现是否意味着，外国投资者也可利用VIE架构突破现有监管限制、从事高精地图相关活动呢？笔者认为，答案并非如此。无论是阿里巴巴、百度等领先互联网企业，还是初速度等初创公司，究其本质，其仍为扎根于国内的境内企业（主要股东和实际控制人仍属境内人士），与实控人和主要股东为境外人士的外商投资企业或者外国投资者相比还是有实质区别的。在限制/禁止外商投资领域，过去不乏外国投资者试图利用VIE结构进入相关行业、后被主管部门叫停的先例。鉴于高精地图相关测绘数据在安全方面的重要性，这一领域内外国投资者通过VIE架构绕过监管限制的可行性极低。

另一方面，从行业主管的过往实践来看，自然资源部对持有测绘资质的境内资质主体的股东背景一向予以高度关注。根据有关规定及实操要求，若资质主体采取VIE架构，不仅须向自然资源部如实披露有关信息[5]，也必须确保协议控制安排下外方的控制不会导致外方直接参与测绘活动管理、接触测绘数据[6]。因此，VIE架构的适用具有高度局限性（且不排除未来自然资源部出台针对VIE架构的后续监管措施），纯粹外资背景的外国投资者很难通过VIE架构突破相关准入限制。