在实践中，有些申请人要求行政机关公开“制定某一文件（或作出某个具体行政行为）的法律依据“、要求行政机关回答“为什么”、“是否包括”、“是否合法”等。此类申请并非指向某个明确的政府信息，而是需要行政机关进行主观判断后方可回应，并且不同的人可能会给出不同的答复。该类信息公开申请的实质并非获取政府信息，而是向行政机关进行咨询。《政府信息公开条例》对于此类申请该如何处理并未进行规定。

对此，北京市高级人民法院《关于审理信息公开行政案件若干问题的解答》以问答的形式给出了审判指导意见：

《北京市政府信息公开规定》第二十九条规定：行政机关对下列申请事项应当分别按照以下方式处理：（一）申请内容为咨询、信访、举报等事项，不属于政府信息公开申请范围的，应当告知申请人通过相应渠道提出，对能够确定负责该事项的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。

根据上述规定，申请人以信息公开名义进行咨询，不服行政机关作出的答复答复提起诉讼的，法院将裁定驳回起诉。需注意的是，最高人民法院在其判决中对咨询事项的处理给出了指导意见，其指出，即便申请人申请事项属于咨询，如果是通过简单检索即可答复的，从便民、利民、减少行政争议的角度考虑，亦建议行政机关予以答复。据此，行政机关应注意，对于简单的咨询事项需尽量作出实体答复。但需说明的是，由于咨询事项本身不属于信息公开条例的调整范围，因此即使行政机关对属于咨询的申请事项作出实体答复，在诉讼中法院亦会以申请事项不属于条例调整范围为由裁定驳回起诉，而不会对答复内容是否正确进行实体审理。

还有些申请人要求公开的信息繁多，且该等信息散见于众多不同的文件中，并无现成的文件。例如，申请人要求行政机关公开5个年度的聘请常年法律服务机构的名称、服务律师姓名、律师费金额、支付律师费的凭证等。对此，行政机关需要搜索每个年份的法律顾问合同、律师费支付凭证，之后需要摘录律师事务所的名称、服务律师的姓名、服务费金额等，再将该等信息进行汇总后才能作出答复，将耗费大量的人力、物力。

《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）规定，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。

2019年新修订的《政府信息公开条例》第三十八条进一步明确“行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者已获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够做区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。”

《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（三）要求行政机关为其制作、搜集政府信息或对若干政府信息进行汇总、分析、加工、行政机关予以拒绝的。

根据上述规定，对于需要加工分析的信息，行政机关可以不予提供，申请人不服行政机关作出的答复而提起诉讼的，法院将裁定驳回起诉。但从最高人民法院判决中的指导意见来看，即便申请人的申请事项需要加工分析，如果是通过简单加工即可答复的，从便民、利民、减少行政争议的角度考虑，其亦建议行政机关予以答复。需说明的是，由于需加工分析方可作出答复的申请事项不属于法院的受案范围，因此即使行政机关对需加工分析的事项作出实体答复，在诉讼中法院亦会裁定驳回起诉，而不会对答复内容是否正确进行实体审理。

有些申请人要求公开的信息为会议纪要等行政机关的内部公文，此类信息属于《政府信息公开条例》第二条规定的政府在履行管理职责过程中制作或获取的信息，但行政机关对于该等信息是否应当予以公开呢？

《国务院办公厅关于做好政府信息公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条规定，行政机关在日常工作中制作或获取的内部管理信息或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。新修订的《政府信息公开条例》第十六条进一步明确规定，行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。

行政机关内部事务信息是行政机关的内部事务,对行政相对人的权利义务不产生直接或实际影响，对外不具有约束力。会议纪要是用于记载会议主要情况和议定事项的一种公文类型，具有内部性、过程性和决策性的特点，一般并不直接对外发生法律效力，属于内部管理信息范畴。此外，在司法实践中，被认定为内部事务信息的文件一般还包括政府批示责任人的批示文件、具体实施方案或工作安排、行政机关内部工作通知等。根据上述规定，该等行政机关内部事务信息不属于公开范围。

但需注意的是，内部事务信息并非可以一概不予公开，当内部事务信息效力发生外化时，即对相对人的权利义务产生影响，对外产生约束力时，则应当予以公开。例如，行政机关将会议纪要作为行政决定直接送达或告知当事人，或行政机关将会议纪要直接予以执行，则会议纪要发生外化效力，应当予以公开。因此，行政机关不能仅依据文件的名称判断是否为内部事务信息，是否应公开，还需进一步确认其是否发生效力外化的情况而决定是否公开。

有些申请人在短期内反复多次提出信息公开申请，且申请公开的内容细碎、重复，给行政机关的正常工作带来严重困扰。原《政府信息公开条例》对信息公开申请和处理程序的规定过于简略，缺乏对非正常申请的应对手段，使得行政机关在遇到滥用信息公开申请权时无有效应对措施。虽然最高人民法院对个案作出过因认定申请人滥用信息公开权利、无法律保护价值而驳回起诉的裁定，但该裁定仅是针对个案而言，行政机关无法依据该判决认定申请人滥用信息公开权力。

2019年新修订的《政府信息公开条例》增加了对申请人滥用信息公开申请权利进行限制的规定，第三十五条规定“申请人申请公开政府信息的数量、频次明显超过合理范围，行政机关可以要求申请人说明理由。行政机关认为申请理由不合理的，告知申请人不予处理；行政机关认为申请理由合理，但是无法在本条例第三十三条规定的期限内答复申请人的，可以确定延迟答复的合理期限并告知申请人”。该规定从程序上对滥用信息公开权利加以限制。当申请的数量和频次超出合理范围时，行政机关可以启动对申请理由是否合理的审查程序。在申请人对其申请理由作出说明后，根据第三十五条的规定，行政机关可能会产生三种不同处理结果：第一是申请人答复的申请理由不合理，其申请信息公开的目的并非获取政府信息，则可不予处理申请人的申请；第二是申请人答复的申请理由合理，且能够在法定期限内做出答复，则应在法定期限内进行答复；第三是申请人答复的申请理由合理，但因其申请公开的政府信息数量较多，无法在法定期限内答复，则可确定迟延答复的合理期限，延期作出答复。此条规定既保证了申请人合理申请的权利，又对滥用信息公开权利进行了限制，同时允许在合理期限内延期答复的规定也缓解了行政机关的工作压力。

由于法律法规对申请数量、频次的合理范围并无具体规定，行政机关可根据实际情况自行判断。因“合理范围”属于主观判断标准，亦属于法院的自由裁量权范围，建议行政机关在判断是否超出合理范围时，除对申请数量、频次关注外，亦需注意申请内容是否存在重复、琐碎等特点，一旦涉诉时，可以结合申请公开的内容说明申请数量、频次确已超出合理范围，以更好地说服法官。

申请人申请公开的信息行政机关有保存，但该信息并非由被申请机关自身制作，而是在日常工作中获取的其他机关制作的信息，该信息是否应当公开呢？旧的《政府信息公开条例》对此未予明确规定，行政机关在处理该类申请时通常存在疑惑。

2019年新修订的《政府信息公开条例》第十条明确了“行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开”。作为某项具体政府信息的原始制作者、采集者，该行政机关比其他行政机关更加了解政府信息的内容以及相关背景资料，能够更加全面的把握权衡该政府信息是否应当公开，因此由信息的原始制作者、采集者公开该等信息更为适宜。

需注意的是，”最初获取该政府信息的行政机关“在实践中容易引起误读，其含义应是指最初从公民、法人或者其他组织处获取信息的行政机关，而非最初从其他行政机关获取信息的机关。例如：根据《土地管理法》的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门会同同级有关部门进行土地调查，县级土地管理部门在调查后将调查结果逐级汇交，最终形成全国土地调查成果。对于土地利用现状资料，应当由最初从公民、法人或者其他组织处获取信息的县级土地管理部门负责公开，县级以上的土地管理部门不负有公开义务。

行政机关有时还会遇到申请人要求公开“XX项目的有关材料”的情况，申请人写明了项目的名称，未写明具体文件名称和文号，相关材料包括哪些文件也未明确说明。对于该类申请该如何处理？

根据《政府信息公开条例》第二十九条的规定，政府信息公开申请应当包括的内容之一为：（二）申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述。第三十条规定，政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。

那么，可否依据该规定要求申请人对“XX项目的有关材料”的公开内容进行补正呢？司法实践中，法院普遍认为，虽然《信息公开条例》规定，申请公开政府信息的内容描述，应包括申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述，但政府信息公开的申请人很多时候无法准确获知申请政府信息的文件名称、文号，只能按其所知，对申请信息进行特征描述。因此，不能苛求申请人必须提供准确的文件名称、文号，只要申请内容包含了较为明确的信息指向，申请人已就其所知对需要的信息内容进行了较为充分的特征描述，且并未达至行政机关无法查找的程度，行政机关就不应以申请不明确为由拒绝公开。北京市第四中级人民法院2015年行政审判典型案例之六对申请人要求公开“XX定向安置房项目小学校、幼儿园的建设情况及相关材料”做出了指导性裁判，认为申请人已就其所知对需要的信息内容进行了较为充分的特征描述，申请公开政府信息的内容描述并未达至无法查找的程度，行政机关作出的补正告知应予撤销。最高人民法院在其作出的（2018）最高法行申3568号裁定书亦认为，只要申请中对内容描述和特征描述能够被理解和识别，不会发生歧义，可以进行查找检索，行政机关就不能以内容描述不明确不具体为由拒绝答复，只有在申请人的申请内容不明确、不具体，难以查找和检索时，行政机关才能启动补正程序，告知申请人对申请内容作出更改或补充。

该审判思路更倾向于对申请人的保护，符合《政府信息公开条例》“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用、提高政府工作的透明度、建设法治政府”的立法目的，行政机关在遇到此类描述时应特别注意，不能再要求申请人予以补正，应对该项目信息进行充分检索并公开相关信息。