中国石油企业在近十几年国际化过程中收购了大量的海外油气资产，其中多数为油气开发项目中的非作业者（Non-operator）油气资产。非作业者油气资产的特点是资产持有人不直接承担油气作业职责（如勘探、建设、运营及管理等），且持有的油气开发参与权益(Participating Interest)比例较少。在非作业者与作业者（Operator）订立的联合作业协议（Joint Operating Agreement，以下简称“JOA”）框架下，各方共同委任作业者直接负责油气作业各项工作，并分取油气开发项目利益。此类投资成本较低、周转较为灵活，有利于尚不具备“作业者能力”的投资人分散风险，学习先进的技术和管理经验，是目前国际上通行的一种投资组合方式。但在实际操作中，非作业者相对于作业者往往居于弱势地位，难以充分维护自身利益。导致这个结果的重要原因之一就是非作业者未能在JOA中争取到对己方有利的条款，从而未能对作业者在采办、费用支出、会计流程、项目运维等重大事项上形成有效约束。

JOA是国际常规油气联合作业中最重要的协议之一，是国际油气投资者在联合进行油气作业（包括勘探、开发、生产各阶段）时对彼此权利义务进行分配的重要文件，也是起草提油、运输及销售等其他石油类合同的基础。某种程度上，联合作业与JOA的关系类似于合资公司与合资协议之间的关系[1]，而作业者与非作业者的关系也就类似于公司大股东与小股东的关系。对非作业者而言，JOA是其对联合作业实施控制的唯一渠道。如果非作业者在JOA谈判启动前就能熟悉非作业者有效控制作业活动的相关条款及对应的市场惯例（尤其是当地非作业者控制权的边界），将有助于其在谈判中争取更为有利的地位，加强对自身权益的保护和对风险的把控。

有鉴于此，本文将重点梳理和讨论非作业者如何通过JOA以下相关协议条款切实提高其对联合作业的参与及控制权，以期协助读者深化对JOA条款的认识，并最终通过JOA更好保护自身的投资利益[2]：

• 1) 作业委员会（Operating Committee）；

• 2) 年度工作计划和预算(WP&B)；

• 3) 授权开支(AFE)；

• 4) 采办(Procurement)；以及

• 5) 会计程序(Accounting Procedure)。

本文系“国际油气联合作业协议谈判要点浅析”系列的第一篇文章，就其他非作业者风险控制条款的后续分析及JOA其他重要条款的讨论与分享，请留意本系列后续文章。

作业委员会（Operating Committee）是油气联合作业中由各投资方委派代表组成的决策机构。其主要功能为授权及监督石油作业工作，系联合作业中的最高权力机构。一般情况下，联合作业各方（包括作业者及非作业者）各委派一名委员，但各委员的表决权按其委派方持有的参与权益进行分配。

从非作业者角度考虑，作业委员会的投票流程和针对不同事项的投票比例决定了非作业者对作业的最终控制程度。作业委员会的投票事项囊括了几乎所有重大作业事项，包括：年度工作计划和预算、授权开支、撤出(Withdrawal)、最低工作量计划(Minimum Work Programs)、钻井(Drilling)以及健康安全环保(HSE)等。以AIPN2012年模板为例，需要作业委员会决定的事项可以分为三大类，即普通、重大和一致决定事项。各方事先约定每一类事项获得通过所需的最低赞成票比例（Voting Pass Mark）和需投赞成票的委员数量。

基于过往经验，在就作业委员会相关条款进行谈判时，我们建议非作业者着重考虑下述方面：

对非作业者而言，重大事项[3]（一般要求67%到75%的参与权益赞成票方能通过）与一致决定事项[4]（100%参与权益赞成票方能通过）的范围决定了其对作业工作的参与及控制程度。上述事项范围越大，非作业者作为少数参与权益持有人的控制权就越大。

与之相应，在最低赞成票比例设置上，决议事项获得通过所要求的赞成票比例越高，非作业者作为少数参与权益持有人的控制权也会越大。考虑到最低赞成票比例设置的最终目的是让非作业者委派的作业委员会委员能够行使否决权，实践中该比例的设置通常取决于具体项目中非作业者持有参与权益的比例。

此外，在最低赞成票比例基础上，非作业者亦可要求：作业委员会通过特定重大事项[5]时，需要特定人数的委员投赞成票方可通过，以避免作业者一家独大或者关联方对己方进行联合压制的情况。 

但另一方面，过多的事项纳入重大或者一致决定事项范围又容易导致僵局。在此情况下，惯常的解决方式包括替代性争议解决（ADR）[6]以及独承风险作业（Exclusive Operations）[7]等。在独承风险作业的情况下，非赞成票退出模式(Non-consent)对资金实力较弱的非作业者较为有利。因为无论作业委员会是否通过某议定事项，对该事项未投赞成票的一方都有权不参与该事项涉及的联合作业，亦无需就此承担任何费用的安排。 

通常情况下，作业委员会下设的子委员会（如技术委员会和采办委员会等）将负责相关重大事项的评估审议工作，在为作业委员会提供专业决策基础的同时也给了非作业者一个参与作业决策过程的机会。具体而言，各非作业者有权委派一名具有相关专业技能的人员作为子委员会的成员，作业委员会在做出决策前将主要参考所有子委员会各委员提出的意见和建议。

下表是对国际上主要JOA模板中的作业委员会条款的横向对比：

最后，通过在作业委员会行使投票权以期控制联合作业的做法也有其局限性，因为非作业者委派的委员只能阻止某项重大事项的通过。而这无助于非作业者对于其投赞成票的重大事项在执行阶段的精细控制（如费用支出及采办等财务控制条款）。所以，在获得令自己满意的作业委员会表决机制之后，非作业者还需要进一步细化其他条款以提高其对作业活动在执行阶段的控制力。

油气联合作业的本质其实是非作业者与作业者共同分担油气作业项目的财务风险和成本。所以，财务控制是非作业者在联合作业中的核心利益诉求，甚至于非作业者对其他作业事项（如钻井等）实现一定程度控制的最终目的也还是为了控制其自身在联合作业下的财务风险。有鉴于此，财务控制相关条款亦为非作业者在JOA协议谈判过程中需要关注的重点。

因此，本部分将着重讨论JOA下除会计条款（将在本文第三部分讨论）之外最为重要的财务控制条款，包括年度工作计划及预算、授权开支与采办条款。

基于过往经验，在就上述条款进行谈判时，我们建议非作业者着重考虑下述方面：

一般而言，油气联合作业项目的工作计划及预算均需作业委员会批准。未经作业委员会批准，作业者不得进行任何作业活动或者从联合账户（Joint Account，即为本项目保存所有投资方出资款的账户）进行任何支出。

此外，对已获批准的年度工作计划及预算进行任何形式的修改亦应该取得作业委员会的批准，但以下两种情况除外：（1）已批准的年度工作计划及预算产生不超过10%的超额支出；以及（2）为保护人身或者财产安全（如重大污染事件等）的紧急超额支出。

非作业者在各阶段对年度工作计划及预算具体信息的了解程度也间接决定了非作业者通过作业委员会参与控制的程度。非作业者的知情权主要可以通过以下几个方面进行争取：

（1）准备阶段的提议权：在年度工作计划及预算准备阶段，非作业者必须就相关内容向作业委员会或其子委员会进行咨询，非作业者可以在此阶段提出自己的意见及建议，且作业者不得无理由拒绝采纳；

（2）工作计划及预算的范围：JOA下应该约定详实的正式年度工作计划及预算应包含的项目信息，尽量压缩作业者在工作范围、方式和预算等问题上的自主决定空间；

（3）紧急事故知情权：作业者在紧急事故（如重大污染事件等）时，应该“立即”[13]通知非作业者。此外，在此情况下，我们还建议非作业者应进一步争取到提出其他补救措施方案供作业委员会紧急考虑及批准的权利。

非作业者通过作业委员会实施对年度工作计划及预算控制的负面效果之一是：极端情况下可能产生僵局，且可能导致最低工作量计划(Minimum Work Programs)[14]无法推进。

国际通行的僵局解决方式包括调解、替代性争议解决及专家裁定等。AIPN模式较为激进，其约定，一旦僵局出现，得票最高且能实现完成最低工作量的计划和预算将被强制通过。

但无论如何，僵局的出现都可能对非作业者的利益造成较大影响。所以，非作业者应该尽量争取在年度工作计划及预算准备阶段就能介入，要求作业者有义务采纳其合理的意见，以避免僵局的产生。

下表是对国际上主要JOA模板中的年度工作计划及预算条款的横向对比：

非作业者需确保JOA明确要求获得作业委员会批准的年度工作计划及预算下的每一项支出和预算依然受限于授权开支。当然，在作业者看来，上述要求实质上成为了对年度工作计划及预算的二次批准，可能会产生强烈的反弹。

针对此问题，市场上常见的折中方案包括：

• （1）设置需获授权的最低开支金额；

• （2）仅要求运营支出（如人力支出及其他的运营费用等·）需获授权；

• （3）分阶段的授权要求（如仅在勘探阶段要求所有超过最低金额要求的支出需获授权等）；

• （4）除外事项清单（如最低工作量相关的开支等）；以及

• （5）较低的决议通过比例等。

对非作业者而言，最为理想的授权开支审批方案依然是所有的开支都需要作业委员会（或者所有联合作业方）一致通过。但实践中，更为常见的是仅在超过需获授权的最低开支金额的情况下才需要非作业者（或全体作业委员会委员）的审批。

此外，作业者还应该要求所有的开支申请都应该提交包含足够多细节的信息，而无论这些细节是否包括在上述授权开支范围以内。

下表是对国际上主要JOA模板中的授权开支条款的横向对比：

受限于油气作业的复杂程度和专业性，联合作业的大部分工作将由第三方服务提供商来完成，那么对招标流程的控制也就成为采办工作中最为重要的成本控制手段。

非作业者通常会要求作业者按照勘探、开发、生产和弃置等不同作业阶段采用不同的标准和流程。具体来讲，非作业者可以通过下述方面的规定达到监管作业者采办活动的目的：

• （1）设置不同的招标/审批金额限制（例如，超出一定金额的合同必须招标，或者需要作业委员会批准）；

• （2）要求作业者提前向非作业者提供被邀请参与投标方的名单，并给与非作业者提议补充投标方的机会；

• （3）要求作业者提前向非作业者提供招标文件，以及明确的技术、商业及合同条款等评判标准；

• （4）要求作业者在评标过程中向非作业者提供针对所有报价核心条款的比较、分析和建议；

• （5）要求作业者选定中标方后向作业委员会提供书面理由及拟签署的最终版合同，且该中标方需在获得作业委员会批准后方能被视为正式中标。

一般而言，涉及作业者关联服务方的交易占比较小。通常情况下，采办条款可以针对关联交易在以上招标原则上做进一步约定，包括：

• （1）对于无需作业委员会批准的合同，超过一定的金额仍需要非作业者审批，且该等金额通常较低（不会超过10万美元）；或者

• （2）对于需要作业委员会批准的合同，亦要求取得非作业者的一致同意。

下表是对国际上主要JOA模板中的采办条款的横向对比：

除上述要点外，还需注意的是，财务控制相关条款相辅相成，需要非作业者在谈判时以整体的角度设计谈判方案。

首先，经作业委员会审批的年度工作计划及预算严格限定了作业者作业工作和对应开支的范围。年度工作计划及预算包含的项目信息越多，作业者能够自主决定的空间就越小，非作业者对作业项目和对应总开支金额的控制力就越大。

其次，与年度工作计划及预算不同，授权开支是对已获批准的工作计划下涉及的各分项工作在具体实施开支时的预授权。从某种意义上而言，授权开支比年度工作计划及预算更为精确，这进一步压缩了作业者在经批准的项目总预算金额内自主决定如何分配开支的空间。

最后，考虑到联合作业的大部分工作将由第三方服务提供商来完成，确保采办流程透明高效也成为了非作业者实现财务控制的另一个重要手段，尤其是考虑到非作业者积极参与采办流程还有助于实现年度工作计划及预算条款和授权开支条款很难实现的两个重要目标 — 高标准的工作质量以及合理的价格。

会计程序通常规定于JOA的附件中，其约定了作业者对于联合作业开支的记账原则、作业者如何向其他方发出现金支付通知(Cash Call)[20]、非作业者如何履行现金支付义务、成本分摊原则、上级管理费（Overhead）以及非作业者的审计权等。

一般而言，之前讨论的几种国际通行JOA模板下的会计条款差异较小，给予非作业者谈判和控制的空间也较小。从非作业者角度看，更多的是充分理解对方提供的会计程序条款，对于与模板对应条款有显著差异的部分应该尤其警惕，并要求严格按照模板条款签署。

此外，熟悉会计程序相关条款还能避免非作业者因未能按照会计程序约定行事而给自己造成损失，或与作业者产生不必要的争议，比如：

• （1）在规定时间内未能履行支付义务会导致非作业者在未纠正违约行为前不得行使参与权益持有人的相关权利，包括参与投票、获取数据、转让权益及获得产量等。此外，持续违约将导致违约人的参与权益被强制转让，或者其应获得的产量被强制出售等；

• （2）非作业者必须在联合作业任意财年结束后的24个月内对该财年进行审计。否则，即使非作业者在之后发现问题，也无权要求调整；以及

• （3）尽管原则上作业者不得在作业工作中牟利（“No Loss, No Gain” Principle），作业者母公司仍将为其管理作业者从事石油作业而从作业联合账户收取管理费。行业惯例是该等管理费将根据不同阶段和不同金额上限按比例进行收取。此费用的收取基本上没有谈判空间，但非作业者可以争取的是上述费用的收取及计算方法应该在首次年度预算审批前由作业委员会进行审批。

最后，依据过往的案例，我们还建议在对联合账簿进行审计时重点关注以下几点：

• （1）作业者年度筹款金额是否对应了作业资金的实际需求量；

• （2）对于上级管理费，作业者是否以其他形式结算收费或重复在联合账簿中列支（如：本应属于上级管理费范畴的关联方技术服务费通过工作订单的形式额外结算收费）；以及

• （3）盘存库存物资时还需关注是否存在过期、变质、损毁等非正常状态，以及对上述物资的处理是否合规。

JOA作为油气联合作业项目的宪章性法律文件，奠定了联合作业各方的合作基础及合作方式，构成了联合作业制度框架的基石。本文立足于非作业者的角度，从议事决策程序和财务监管框架两方面对JOA下非作业者权益保护这一命题进行了简要探讨。

需要进一步说明的是，JOA作为油气联合作业这一复杂工业生产的制度基础，其所涵盖的内容十分广泛，给非作业者留下的争取对自身权益更好保护的空间也非仅限于本文所讨论的范围。我们将在后续文章中，继续与读者分享其他市场惯用的非作业者权益保护安排。

[4 常见的一致决定事项包括：与相邻作业区块竞合(Unitization)、弃置(Relinquishment)以及退出（Voluntary Surrender）等。

[5] 特定重大事项范围的设定没有统一标准，多数情况下需要依据项目及各方的实际情况来设定。例如，当作业者为国际作业经验有限的地区性石油公司，且非作业者持有的参与权益不足25%时，非作业者有理由要求，HSE及年度工作计划和预算等事项须经至少一名非作业者同意方能获得批准。

[6] 鉴于篇幅及本文的主题，暂不在此展开讨论替代性争议解决的情况。

[7] 即在某事项未能在作业委员会上获得通过时，愿意继续从事相关石油作业的一方或几方有权在自担风险的情况下进行上述作业。

[8] AAPL模式下并无作业委员会机制，除了明确约定需要投票的部分重大决议外，非作业者仅有权选择退出某项作业，而无权否决该项作业。

[9] AAPL模式下的项目团队(Project Team)起到了类似子委员会的作用，即作业者在做出决定时将考虑非作业者委派的项目团队成员所提出的意见。

[10] 但是，OGUK模式并不保证每一位非作业者都有权委任一名子委员会成员。

[11] 尽管AAPL模式下不设作业委员会，AAPL模板仍明确约定部分重大事项需联合作业各方投票决定（AAPL Form 810 § 8.1）

[12] 与AIPN模式相比，OGUK模式的优势是设置了强制要求由作业委员会委员一致表决通过的决议事项，缺点是没有设置最低赞成票比例。

[13] AIPN模板下仅要求在合理和可行的情况下通知非作业者。

[14] 最低工作量计划(Minimum Work Programs)是联合作业在作业不同阶段承诺完成的最低工作量。不能完成该等义务的最坏结果包括被政府收回开发权等。

[15] AAPL模式下的年度工作计划及预算条款并未赋予非作业者除知情权和建议权以外的任何实际控制权。

[16] CAPL模式下非作业者仅有知情权和建议权。

[17] 参见OGUK JOA Model § 10.4。

[18] 有限或全面的作业委员会审批或仅提交信息报告，详见AIPN § 6.7。

[19] AAPL仅要求“竞争性竞价”，而没有进一步约定招标流程的具体要求和标准（参见AAPL Form 810  § 5.1）。所以，AAPL模式下非作业者要求匹配AIPN等模式下相同的招标条件会有较大难度。

[20] 联合作业期间的全部作业费用是以现金支付通知的方式根据各方所持参与权益的比例按月筹措，而且，为了不影响项目经营，作业费用通常都是先筹后花。