前置程序最早规定于2002年1月15日发布的《最高人民法院关于受理证券市场因虚假陈述引发的民事侵权纠纷案件有关问题的通知》。根据该通知第二条，人民法院受理的虚假陈述民事赔偿案件，其虚假陈述行为，须经中国证券监督管理委员会及其派出机构调查并作出生效处罚决定。当事人依据查处结果作为提起民事诉讼事实依据的，人民法院方予依法受理。

触犯刑法的虚假陈述行为，严重程度高于承担行政责任的虚假陈述行为，故2003年《若干规定》第六条又增加了刑事处罚作为前置程序。

根据最高人民法院2002年1月15日《在人民法院受理证券市场有关民事侵权纠纷案件新闻发布会上的讲话》和2002年6月20日《我国证券市场司法诉讼的实践、问题与前景——在上海投资者保护国际研讨会上的讲话》，前置程序的产生背景主要有两方面：其一，证券市场虚假陈述等侵权行为时有发生，如果没有前置程序屏障，案件数量可能很大，还会出现滥用诉讼权利的现象。其二，更主要的是，以证券监管机构作出生效处罚为受理虚假陈述民事赔偿案件的前提，可以解决原告在起诉阶段难以取得相应证据的困难。

此外，最高人民法院民事审判第二庭编写的《关于审理证券市场虚假陈述案件司法解释的理解与适用》一书，亦提及前置程序制度的另一重要意义，即受理案件前，虚假陈述所涉信息的重大性问题已经在前置程序中予以认定，可降低《若干规定》实施初期法院在认定重大性方面可能存在的难度。[1]

可以说，前置程序制度是在特定背景下产生的，其目的在于避免证券虚假陈述民事赔偿案件数量激增、解决原告举证难和降低法院认定重大性的潜在困难。

2015年4月15日，最高人民法院发布《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》，规定有直接利害关系的公民、法人和其他组织提起的民事诉讼，有明确的被告、具体的诉讼请求和事实依据的，属于人民法院主管和受诉人民法院管辖的，法院应当立案，禁止在法律规定之外设定受理条件。

前置程序制度限制了投资人的诉讼权利，一段时间以来饱受争议。随着立案登记制的实施，2015年12月24日，最高人民法院以“工作性文件”《最高人民法院关于当前商事审判工作中的若干具体问题》明确，因虚假陈述、内幕交易和市场操纵行为引发的民事赔偿案件，立案受理时不再以监管部门的行政处罚和生效的刑事裁判文书为前置条件。

立案登记制为前置程序制度带来了改变，但《若干规定》第六条并未根据立案登记制进行相应修改或宣布不再适用。现行有效的司法解释和最高人民法院其他文件之间的“冲突”，导致各地法院对于前置程序的态度各异，主要包括以下几类：

有的法院仍以不具备前置条件为由不予受理。在“数码视讯案”中，法院认为：根据《若干规定》第六条，投资人以自己受到虚假陈述侵害为由，依据有关机关的行政处罚决定或者人民法院的刑事裁判文书，对虚假陈述行为人提起的民事赔偿诉讼，符合民事诉讼法规定的，人民法院应当受理。该司法解释现依然有效，故本案不符合受理条件，裁定不予受理符合相关规定。[2]

有的法院受理后以不符合受理条件为由裁定驳回起诉。在2020年6月29日作出的“弘高创意案”民事裁定书中，法院认为：投资人提起虚假陈述证券民事赔偿诉讼，应提交针对被告存在虚假陈述的行政处罚决定或者人民法院的刑事裁判文书。因投资人未能提交上述证据，其起诉不符合《若干规定》规定的证券虚假陈述责任纠纷案件的受理条件，故裁定驳回起诉。[3]

而有的法院则受理案件并进入实体审理程序。在“水晶光电案”中，法院认为：根据2015年5月1日起施行的《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》，人民法院对依法应该受理的一审民事起诉实行立案登记制，此前有关立案的规定与此不一致的，按照该规定执行。本案投资人起诉有明确的被告、具体的诉讼请求和事实、理由，属于人民法院受理民事诉讼的范围，原审法院驳回起诉不当。[4]后法院对该案进行了审理和判决，认为投资人提交的证据不能证明被告存在虚假陈述，应由投资人承担举证不能的不利后果，最终驳回了原告诉讼请求。[5]

2020年7月15日发布的《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》规定，欺诈发行、虚假陈述行为人以债券持有人、债券投资者主张的欺诈发行、虚假陈述行为未经有关机关行政处罚或者生效刑事裁判文书认定为由请求不予受理或者驳回起诉的，人民法院不予支持。该会议纪要在一定程度上反映了最高院对于前置程序的态度倾向，但该会议纪要的适用范围为“债券纠纷”，未明确推广至证券虚假陈述全领域，且亦非对《若干规定》的正式修改。

仅从已公开的裁判文书来看，目前实践中更为主流的做法为案件受理不再受前置条件的制约，受理后裁定驳回起诉还是进入实体审理则分歧较为明显。还需要注意的是，实务中亦有立案时仅口头告知缺少前置条件而不予受理，未出具任何裁判文书的情况，此类法院的实操尺度无法仅通过裁判文书网探明。无论如何，司法实践对证券虚假陈述民事赔偿案件前置程序的认识和处理方法亟待统一和明确。

《若干规定》施行已近二十年，后续司法解释修改时，笔者建议明确废除证券虚假陈述民事赔偿案件的前置程序。理由如下：

第一，《若干规定》对前置程序制度的定位为“临时性措施”，其在现阶段存在意义有限。按照最高人民法院当初的说明，《若干规定》颁布时，我国法院尚未积累审理证券虚假陈述民事赔偿案件的经验，通过设置前置程序，可减少法院认定虚假陈述信息是否满足“重大性”的难度。随着我国证券市场的日益发展和成熟，以及人民法院审理此类案件经验的逐渐积累，前置程序将会取消，人民法院在审理虚假陈述民事赔偿纠纷的过程中，必须对相关信息的重大性做出判断。[6]经过过去近二十年对相当数量案件的审理，管辖法院已经具备了相关经验和能力，前置程序作为临时性措施的历史使命基本完成，“临时性措施”不宜变为永久措施。

第二，前置程序历时过长，不利于保护投资者。经我们统计，2018年、2019年和2020年三年，证监会共对54起上市公司信息披露违法违规事件作出行政处罚决定书。[7]这些案件中，自发布立案调查通知书之日至做出行政处罚决定之日，最短历时124天，最长历时1463天，平均历时657天。在前置程序制度下，投资者须等待相当长的时间才能行使诉权。前置程序再存续下去，无疑将严重妨害投资者的诉讼权利，实为舍本逐末。

第三，前置程序与立案登记制及最高院近年来相关司法文件相违背。按照立案登记制的要求，投资人不必以有关机关的行政处罚决定或者人民法院的刑事裁判文书作为提起证券虚假陈述民事赔偿案件的前置条件，能够提交存在信息披露违规的初步证据，如立案调查通知书、行政处罚事先告知书、媒体报导或其他初步证据的，人民法院就应当予以立案。

废除前置程序实务中可能存在以下三个顾虑：第一，取消前置程序后，法院判决承担责任的主体、范围若与监管部门调查、认定和处罚结果不一致则殊为尴尬。第二，投资人举证是否过于困难？第三，法院案件数量是否会激增？对这三个顾虑，我们认为：

首先，监管部门和法院在证券虚假陈述事件中的作用、保护的法律利益、认定的依据和标准不同。前者侧重判断行政相对人是否违反行政监管，对应不特定投资者的集合性权益和资本市场秩序。而后者在于判断被告应否以及在多大范围内对个案投资者承担侵权责任。虽然二者的认定结果对彼此具有一定的参考作用，但不应要求认定结果必须关联或必须一致，更不能以前置程序为手段强行统一司法与行政处理结果，不然司法审判有失去其独立性之虞。事实上，“五洋债券案”[8]“ST云投案”[9]等案件中，已有法院判决未受到行政处罚的主体承担一定的民事赔偿责任。司法与行政处理结果不一致并不一定意味着某种尴尬，而两者处处镜像也未必一定符合法治理念。

其次，不必低估投资人和代理律师的取证水平。如果投资人觉得举证困难，亦会考虑可行性问题和起诉产生的各种成本，完全可以等待行政处罚结果。何时起诉是投资人的选择。坚持前置程序，难免有越俎代庖、替投资人做诉讼程序安排、处置诉讼权利之嫌。

第三，从价值衡量角度考虑，即使案件数量确有增加，也不宜不合理地限制投资人的诉讼权利，通过示范案例制度等其他制度建设提高审理效率、引导纠纷通过调解、和解等多元化解决方式或者简化审理等方式解决似为更合理的办法。