目前，关于城乡供水一体化，国家层面尚未出台专门的法律法规或政策规范对其内涵外延做出界定，现行城乡供水一体化项目主要是以各级地方政府为主体进行推进。就笔者在福建省承办的N项目而言，福建省曾出台《关于推进城乡供水一体化建设试点的意见》，明确城乡供水一体化是“以提高农村供水保障水平为目标，统一标准、统筹规划、分步实施，参照城市供水建设经营管理模式，多渠道、多主体、多方式推进农村供水‘标准化建设、企业化运营、专业化管理、规模化发展’，逐步实现城乡供水同质同服务”。

城乡供水一体化项目在实施过程中，主要的操作模式通常有EPC+O 模式、PPP 模式、特许经营模式等，各种模式均有其不同的特点。EPC+O 模式与传统的EPC模式相比延伸了后端运营环节，通过整合设计、采购、施工、运营各阶段工作，有利于提高项目的运营效率，降低项目全生命周期成本，但由于其仍属于传统的政府投资项目范畴，投融资责任由政府方承担，当期往往需要大量的财政资金并纳入财政预算，使得政府方面临着较大的财政压力。因而在实践中，除了极少数财政实力雄厚的地方政府愿意采用EPC+O 模式外，大部分的地方政府更乐意采取PPP模式或特许经营模式。PPP模式和特许经营模式也由于其均具有引入社会资本缓解当期财政压力、提高政府资金使用效率、优化运营管理机制、保障运营绩效服务产出、促进政府职能转变等优势广受地方政府欢迎。而PPP模式和特许经营模式在运作方式、交易架构、功能优势等方面的相似性和重叠性，也使得许多地方政府将两种模式混为一谈。但随着近年来PPP模式的监管日趋严格，“两评一案”论证、入库审核监督等较长的耗时和复杂的程序，一般公共预算支出10%的红线控制和财政预算使用受限等因素逐渐使得地方政府对PPP模式也望而却步，PPP模式和特许经营模式出现了分野，越来越多的城乡供水一体化项目以特许经营模式出现。

根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《市政公用事业特许经营管理办法》，城乡供水工程可实行特许经营，即政府采用竞争方式依法授权法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。城乡供水一体化项目在特许经营过程中的方式主要有BOT（建设-运营-移交）、TOT（移交-运营-移交）、ROT（改建-运营-移交）、OM（委托运营）等。以笔者承办的N项目为例，城乡供水一体化特许经营项目在实施过程中的模式就包括BOT、ROT、OM等多种方式的组合。

城乡供水一体化的目的是解决城乡供水发展不平衡、不充分的问题，但由于城乡之间的天然差距和客观事实，各地在实施城乡供水一体化项目过程中均存在不同的难点问题，而且从法律角度来看，各类难点问题具有相似性。以笔者承办的N项目为例，由于城镇和乡村供水“同水源、同管网、同水质、同服务”一体化的前提和要求，N项目在实施过程中就面临着以下几个难点问题。

城乡供水一体化的落脚点在于城乡供水同质同服务，这一目标的实现需要以水务资产统一建管、统一运营为前提。因此，城乡供水一体化特许经营项目实施过程中，往往需解决存量水务资产整合及其所涉及的原有社会资本退出、债权债务处置、职工安置等问题。

1、存量资产整合方式

城乡供水一体化首先表现为供水单位的一体化，即把特许经营项目公司打造为属地城乡供水投融资、工程建设、管护维养“三位一体”的独家平台。对于一体化项目实施前当地已建成的存量水务资产（水厂、管网等），通过无偿划拨、作价入股、委托代管、兼并收购等方式，整合移交给新组建的项目公司管理运营。对于已实际停运、或无实际效用、或无合法手续（例如非法用地、违法建筑等）的水务资产，可由属地政府依法取缔、关停，无需再进行整合。以N项目为例，部分存量水务资产经评估作价后，作为政府方股东对项目公司的实物出资；其余政府方（包括属地政府部门或其下属自来水公司、国有企业）或乡镇集体、村集体所有的存量水务资产按照资产权属不变、经营权分离的原则，无偿委托给项目公司改扩建和运营，待特许经营期届满后再移交给政府指定接收单位。

2、原有社会资本退出

在N项目中，有部分存量水务资产是由福建省级国企控股的水务公司（以下简称“原投资人”）投建和运营，为确保新引入的投资人及其控股的项目公司取得此类存量资产的管理权，属地政府需要结合相关资产用地的性质，分类引导原有社会资本实现退出。具体而言，如为划拨用地，则土地和资产均归属地政府所有，由属地政府对原投资人已投资金额、已经营期限、已获得回报等进行综合评估后（评估时扣除政府投入金额和补贴）折算合理费用并予以支付，实现原有社会资本退出。如为出让用地，则土地和资产均归原投资人所有，由属地政府与原投资人进行磋商，按照评估确定的价值收购其资产后实现原有社会资本退出，或由原投资人与新引入投资人协商共同参与当地城乡供水一体化特许经营项目。

3、债权债务处置

对于存量水务资产整合涉及的债权债务（特别是债务）问题，应由属地政府或社会投资人依法进行处置。以N项目为例，其存量水务资产建设运营的资金来源包括银行贷款、民间借款或其他社会融资，该等债务的余额、性质、合法性、真实性等经核查确认后，原则上由属地政府自行安排资金解决；若部分存量资产委托代管后拟由新组建的项目公司负责解决该等资产所涉债务，则该等债务须事先经项目公司确认，且相关债务将构成项目公司的额外建设、运营成本，需要在特许经营期内通过折算的供水水价和政府应给予的财政补贴来覆盖成本和合理回报。需要注意的是，对于民营企业或省级国企控股子公司等非属地政府所有的存量水务资产所涉债务，其债务余额上限不应超过该类资产经依法评估确定的净资产值，否则无论是属地政府还是项目公司承接债务，承债金额都会高于直接收购该类存量资产所需金额，进而给属地政府或项目公司造成经济损失。

4、原有职工安置

存量水务资产涉及的原有职工可由新组建的项目公司依法接收、安置。但考虑到城乡供水一体化特许经营项目的社会投资人多为中央企业或省级国有企业，人员编制管控严格，其控股的项目公司可能无法对存量资产整合涉及的人员进行全部接收。为此，项目公司可通过委托运营方式处理原有职工安置问题。具体做法为：项目原有供水设施作业人员的劳动关系、人事关系保持在原单位不变，项目公司通过将原有供水设施委托给原单位运营，经由原单位间接对相关作业人员进行安排使用和考核管理，并通过委托关系将上述人员的工资薪金支付给原单位，由原单位转付给相关作业人员，从而保障原有职工薪资待遇，确保人员和社会稳定。

城乡供水一体化项目公益属性较强，加之受供水管理体制复杂、资产质量不高、农村供水点分散、用水量缺乏保证、水费回收难度大等因素制约，对社会投资人的吸引力相对有限。在这样的背景下，如何有效筹集建设资金、保障投资收益便成为城乡供水一体化特许经营项目各方主体关注的焦点。

1、项目建设资金来源

城乡供水一体化建设资金由项目资本金和债务性资金两部分组成。N项目资本金的一部分为项目公司股东按股权比例实缴的出资，其中政府方以存量水务资产作价出资，投资人以货币出资；另一部分为上级政府补助资金，以资本公积方式注入项目公司，但补助资金未及时到位时，项目需“先建后补”。N项目的债务性资金包括政府专项债券和银行贷款，其中专项债以政府为借款人，具有利率低、还款期限长的优势，有助于减轻社会投资人的融资压力，但债券资金使用须接受财政部门的绩效评价；银行贷款以项目公司为借款人，一般需以特许经营期内的项目收费权提供质押担保。需要注意的是，近期《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监发[2021]15号）出台后，一些银行开始对以有权取得政府补贴为由申请建设贷款的项目放贷持谨慎态度，对城乡供水一体化特许经营项目融资造成了一定不利影响。

2、项目投资回报来源

城乡供水一体化特许经营项目的投资回报主要来自水费收入，以及经人大批准的属地政府中长期财政规划和各年度财政预算中安排的政府补贴。其中，水费收入与水价密切相关，考虑到水价调整受到政府物价部门严格管控、容易引发社会民众强烈关注，在属地政府尚未建立并公开合理且可预期的水价形成及调整机制的情况下，社会投资人应在特许经营协议中对水价问题进行细化约定，并争取让政府方就水价调整作出承诺。如N项目的协议中约定，政府方“同意根据项目《可行性研究报告》《特许经营实施方案》等相关分析，根据项目运营情况，依法依规逐步开展水价调整工作，并在进入运营期后10年内将项目水价调整至不低于合理成本水价”。此外，城乡供水一体化项目水费收入增长的另一制约因素为农村的低水价、低水费收取率。为解决该问题，政府方应协助投资人做好农村用水、节水及水费收缴的宣传、督导工作，实行农村供水一户一表收费到户，逐步实现城乡供水“同网、同质、同价、同服务”。