氢氟碳化物（HFCs）是作为消耗臭氧层物质（Ozone-Depleting Substances，ODS）的替代品而被开发出来的一种强效温室气体，其适用领域与ODS基本相同，主要有制冷、灭火、喷雾等用途。作为一种强效温室气体，HFCs所带来的全球变暖效应是二氧化碳的数百至数千倍，而由于ODS的逐步淘汰以及全球范围内对制冷需求的增加，HFCs的排放量不断增长，给环境带来了巨大的负担。

2016年10月15日，《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》（The Montreal Protocol on Substances that Deplete the Ozone Layer）的缔约方在卢旺达基加利举行的第28次缔约方会议上达成协议，同意实行HFCs的逐步减排，这一协议就是《基加利修正案》（The Kigali Amendment to the Montreal Protocol：HFC Phase-down）。在《基加利修正案》中，各缔约方同意将HFCs列入受管制物质清单（The List of Controlled Substances），并批准了到2040年末逐步减排80-85%HFCs的时间表。《基加利修正案》于2019年1月1日起正式生效，根据修正案的内容，发达国家应当从2019年开始进行逐步减排，直到2035年减少到“基线”（“baselines”）水平的90%；而多数发展中国家（包括中国[1]）则应从2024年开始实施HFCs的逐步减排。

已有一些国家在国内实施了各自的HFCs的减排配额政策，如欧盟从 2015年1月1日起对盟内的HFCs生产商与进口商实行配额制度[2]，以及澳大利亚从2019年1月1日开始实行HFCs进口配额制度等。在这种背景下，美国为顺应减排所实施的HFCs配额制度呼之欲出。

2020年12月27日，美国国会颁布了《美国创新和制造业法案》（The American Innovation and Manufacturing Act，简称“AIM法案”），该法案指示美国环境保护局（Environmental Protection Agency，EPA）就上述的HFCs问题作出应对，以实现美国在《基加利修正案》下的HFCs逐步减排目标及义务。AIM法案共列出了18种HFC化合物，作为该法案的受管制物质，具体范围如下：

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此外，AIM法案还要求EPA确定一个HFCs的生产与消费基线，并通过实施配额分配和交易计划，在2036年之前逐步将HFCs的生产和消费降至基线水平的15%。根据AIM法案制定出的逐步减排的时间表如下：

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*MMTEVe：百万公吨交换价值当量。在数值上等同于百万公吨二氧化碳当量。

从2022年1月1日开始，美国的实体需要支出EPA分配给它们的配额才能进行HFCs的生产和进口。配额就是EPA用来控制HFCs生产和消费的计量单位，一单位的HFCs配额等于一公吨交换价值当量（metric ton of exchange value equivalent，即MTEVe），也即一公吨二氧化碳当量。根据AIM法案的规定，EPA分配的配额是对企业进行HFCs生产或消费的有限授权，不构成产权。

EPA共设有3种HFCs配额，分别是生产配额（Production Allowance）、消费配额（Consumption Allowance）以及特定用途配额（Application-Specific Allowance）。美国企业进口HFCs将需要消耗其中的消费配额。美国企业生产HFCs将需要同时消耗生产配额和消费配额。而第三类“特定用途配额”则适用于AIM法案中所特别列出的六种用途下的对HFCs的生产或进口。这六种用途是防身喷雾，定量雾化吸入器，关键任务军事终端用途，机载航空灭火，半导体和结构复合泡沫。

但是进口包含在制成品中的HFCs（如电器、气雾剂罐或泡沫等）不需要消耗配额。只有在进口批量HFCs（bulk HFCs），即HFCs被装在用于运输或储存的容器（如钢瓶、桶、ISO罐等）中时才需要消耗配额。                                 

EPA会发放从每一日历年的1月1日至12月31日之间的HFCs配额，即“日历年配额”，其代表着被授予配额的主体在该日历年间生产或进口HFCs的限额。EPA会在每个日历年的10月1日前确定下一日历年的配额分配，并且，发放的配额仅在当年的1月1日至12月31日之间有效，不能保留或滚动到下一年继续使用。

对于2022年度和2023年度的HFCs配额，EPA按照如下的机制和标准进行分配：

• 资格条件和分配基础：在2020年从事了批量HFCs生产和/或进口的公司将会获得EPA发放的HFCs配额，配额根据从2011至2019年间的三个最高生产和/或进口年份（不要求连续）进行分配。

• 活跃度证明：在2020年不活跃[3]的HFCs历史进口商如果能在评议期间提供文件证明其在2020年仍然活跃，也能够获得EPA单独的考虑。

• 对包括美国国防部在内的以AIM法案所列举的六种形式应用HFCs的主体，EPA会发放特定用途配额。这些主体能够把他们所获得的配额授予HFCs的生产商或进口商，以获得其所需要的HFCs。

EPA已经在今年的10月1日发放了2022年度的配额，正式公告发布在10月7日的《美国联邦纪事》[4]上。在已发放的配额之外，EPA还预留了一部分配额[5]，这部分预留配额将在2022年3月1日之前发放给以下三种主体：

1. 有资格获得特定用途配额的公司；

2. 未被要求应按照“温室气体报告计划”（Greenhouse Gas Reporting Program）进行申报的小批量HFCs历史进口商；

3. 目前没有进口HFCs但希望在未来进口的公司。

上述的前两种主体是在今年10月1日就已经有资格获得配额，但EPA在配额制定过程中不知情的，因此这两种主体可以优先获得预留的配额。

EPA公布的2022年HFCs三种配额分配情况如下：

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从消费配额和生产配额来看，美国国内的HFCs生产巨头获得了显著数量的配额。这些美国HFCs企业也是针对中国进口产品发起贸易救济调查最活跃的申请人。

从美国国内角度来看，包括EPA在内的跨工作小组通过综合评估模型，对HFCs减排计划的成本效益进行了详尽的分析和预测。报告结果显示，按照2022-2050的29年期间进行计算，HFCs的减排制度能够带来累积2727亿美元的净效益[6]。减排制度也将对美国的暖通空调制冷（Heating Ventilation Air Conditioning and Refrigeration，简称为HVACR）产业带来影响。具体而言，HFCs的减排制度会增加美国的就业机会，增加产业出口，减少产业进口。并且根据分析预测，在HFCs的淘汰过渡期内空调行业的消费成本有望降低。此外，美国还期望通过HFCs的减排制度实现对HVACR产业技术革新的引领，巩固自身的科技领先地位。

对美国境外而言，美国此次出台的HFCs减排配额制度所针对的对象是美国国内的企业或实体，因此对中国的HFCs出口企业可能并不会产生直接的管制效力，但可能会对中国的出口产生一定的间接影响。如前所述，进口HFCs会占用消费配额。受到原料的影响，全球具备HFCs产品生产能力的国家数量十分有限，而中国又是全球最主要的HFCs产品生产国和出口国，因此中国可能会成为受此次减排配额制度间接影响最大的进口来源国。目前，从中国出口到美国的HFCs产品已经受到了高额的反倾销反补贴关税及301关税的限制，且反倾销反补贴关税和301关税叠加适用。具体如下：

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*初步裁决结果。预计2022年2月发布税令。

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从中国出口到美国的HFCs产品已同时受到上述关税措施的限制，再加上即将实施的美国国内HFCs减排制度，势必会对从中国进口的HFCs产生多重影响。在这种背景下，美国征收的高额反倾销反补贴关税及301关税的适当性及合理性可能会面临重大挑战。已经早于美国实施配额制度的欧盟和澳大利亚，均没有对进口的HFCs采取额外的关税措施。此外，在未来美国对中国进行的HFC反倾销反补贴案件的损害分析中，可以引入有关美国HFCs减排及配额制度的讨论，将减排及配额制度对美国国内HFCs产业的影响纳入考量，以期争取对中国企业更加有利的损害认定。