根据携程发布的《2022五一假期出游报告》显示，受疫情影响，今年五一小长假，用户出游整体呈现就近、就地特点，本地游订单占比达40%，较历年同期显著提升，其中露营旅行、乡村旅游等出游形式受到青睐。携程数据显示，五一假期首日，“露营”在平台的访问热度达到历史峰值，搜索热度环比上周增长90%，俨然成为今年五一假期的“顶流”。资本市场方面，露营经济板块近期也涨幅居前。《一起露营吧》等多个“露营系”综艺节目的推出更是带出了一波流量，露营地可谓火爆“出圈”。

2014年8月9日，国务院下发《关于促进旅游业改革发展的若干意见》（国发〔2014〕31号），提出了积极发展休闲度假旅游，建立旅居全挂车营地和露营地建设标准等意见。2015年11月25日，原国土资源部、住房和城乡建设部以及原国家旅游局联合下发了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号），明确提出促进自驾车、房车营地旅游有序发展，按照“市场导向、科学布局、合理开发、绿色运营”原则，加快制定自驾车房车营地建设规划和建设标准。在国家支持性政策的催动下，近年来我国露营行业的市场规模快速增长。根据艾媒咨询提供的数据显示，2014年至2021年中国露营营地市场规模从77.1亿元增至299亿元，复合增长率18.5%。预计2022年增速达18.6%，市场规模达354.6亿元。

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基于露营活动本身所追求的放松身心、愉悦精神的娱乐休闲体验，露营地一般会选址在环境宜人且交通便利的市郊或者乡村，因此在实践中，较多露营地项目会涉及到对农用地的使用。露营地的经营主体通常选择通过租赁方式从农户、村集体经济组织或者村委会手中直接或间接流转取得农用地的土地经营权，进而开展项目建设。然而值得注意的是，我国实行土地用途管制制度，农用地需经批准后方可用作非农用途，否则将被追究法律责任。例如在自然资源部挂牌督办的一起土地违法案件中，甘肃省天水市一家文化旅游公司便因违法占用农村土地（其中部分为耕地）建设体育露营公园而被查处。由此可见，对于处在“全民露营”这场“春风”里的露营行业而言，经营主体更应当对项目用地的合法合规性予以足够重视，若在土地问题上疏忽大意，则很可能将导致项目折戟，空叹“春风不度玉门关”。

本文拟首先对露营地作简要介绍，然后对近年来有关露营地的用地政策进行梳理，进而对实践中经营主体流转取得土地经营权后在农用地上建设露营地项目的模式进行分析，并对相应的法律风险进行提示。

根据原国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会联合发布的《休闲露营地建设与服务规范》（GB/T 31710）中的定义和分类，露营是指“使用自备或租赁设备，以在野外临时住宿和休闲生活为主要目的的活动方式”，休闲露营地是指“有明确范围和相应休闲服务设施的露营场所”，应当“各类功能清晰、持续运营、有一定接待规模”。

休闲露营地按照不同的分类标准可包括如下类型：

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实践中，综合型休闲露营地可能会包含多个种类的基础设施和功能区。例如，对于一个以自驾车、房车露营为主的露营地，其基础功能区一般包括出入口、服务中心、停车场、自驾车和房车露营区、服务保障区、废弃物收纳与处理区；并可根据具体的功能定位设置木屋住宿区、帐篷露营区、儿童游乐区、户外运动区、露天活动区、商业活动区、宠物活动区等特色功能区。

国家先后出台的关于露营地的用地政策文件梳理如下：

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目前，明确规定了露营地用地政策且现行有效的政策文件主要是上表第2项，即多部委联合下发的《关于促进自驾车旅居车旅游发展的若干意见》（旅发〔2016〕148号，以下简称“148号文”）。148号文明确了自驾车旅居车露营地用地政策，对破解供地难题、加快自驾车旅居车露营地建设具有重要推动作用[1]。虽然148号文中载明的是自驾车和旅居车（即房车）的用地政策，但我们理解，该规定对于其他类型的露营地用地同样具有参照意义。

根据148号文的规定，自驾车和旅居车露营地的用地政策如下表所示：

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由此可见，148号文对于自驾车和旅居车露营地的用地按照位于城镇规划区内和城镇规划区外两种实行差别化管理，且如前文所述，露营地因对自然环境要求较高而多位于城镇规划区外，因此148号文着力针对该种项目用地的土地政策作了进一步明确。

综上所述，虽然国家逐步大力推广以自驾车旅居车露营地为代表的露营行业有序发展，但在用地问题上依然坚守土地管理的基本底线，近期火爆“出圈”的露营行业，在用地问题上不能出圈。

实践中，部分露营地项目的经营主体通常会选择通过租赁方式从农户、村集体经济组织或者村委会手中直接或间接流转取得农用地的土地经营权，进而开展项目建设。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“《土地管理法》”）的有关规定，我国土地按用途划分为农用地、建设用地和未利用地。其中农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等。农用地的土地经营权流转以及农用地转用问题是经营露营地项目不可避免会遇到的关键问题，不解决好这两个问题，将无法沐浴在“全民露营”这场“春风”中。下文将依次对前述两个关键问题进行介绍。

2014年11月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出“坚持农村土地集体所有，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权有序流转”，这是中央政策文件层面首次正式提出农村土地所有权、承包权和经营权的“三权分置”原则。2016年10月30日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对于农村土地所有权、承包权和经营权的“三权分置”作出了进一步规定。2018年修订的《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称“《农村土地承包法》”）新增第九条内容，“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营”。自此，在法律层面上对于农村土地三权分置以及土地经营权流转进行了确认。

2021年1月1日施行的《中华人民共和国民法典》（以下简称“《民法典》”）物权编进一步体现了“三权分置”制度，规定土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。2021年1月4日下发的《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》进一步明确了“三权分置”，要求坚持农村土地农民集体所有制不动摇，坚持家庭承包经营基础性地位不动摇，在保持农村土地承包关系稳定并长久不变的基础上健全土地经营权流转服务体系。2021年3月1日，农业农村部制定的《农村土地经营权流转管理办法》正式施行，该办法进一步放活并规范了土地经营权的流转事宜。

综上，所谓“三权”分置，是指在农村土地所有权和土地承包经营权“两权”分离的基础上，允许土地承包经营权进一步派生出土地经营权并对其进行流转，即在法律上呈现出农村土地所有权→土地承包经营权→土地经营权的派生关系，而土地经营权正是从土地承包经营权中派生出来的一项权能。三权分置原则的确立为露营地的经营主体流转取得土地经营权提供了政策基础和法律依据。

实践中，通常由村集体经济组织或者村委会与村民们签署土地承包合同，再由该等村民与露营地项目的经营主体签署土地经营权流转合同（流转方式为出租），使露营地项目的经营主体获得该等土地的经营权。《农村土地承包法》第三十六条规定：“承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权，并向发包方备案。”因此对于经营主体而言，可通过租赁或者由承包方以土地经营权入股等方式流转取得农用地的土地经营权。若从村民手中以租赁方式获得农用地的土地经营权，需确保该村民已取得土地承包经营权，这是以租赁方式流转土地经营权的前提条件。

根据《农村土地承包法》第三十六条、第三十八条、第四十一条、第四十六条以及《民法典》第三百四十一条的规定，土地经营权流转应当注意以下事项：

(1) 不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途，不得破坏农业综合生产能力和农业生态环境；（因此农用地用作非农建设需要办理农用地转用审批手续）

(2) 流转期限不得超过承包期的剩余期限；

(3) 土地经营权流转期限为五年以上的，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。未经登记，不得对抗善意第三人；

(4) 承包方向他人流转土地经营权时应当向发包方备案；受让方再流转土地经营权前应当经承包方书面同意并向本集体经济组织备案。

我国实行土地用途管制制度。《民法典》第三百三十四条和《农村土地承包法》第十一条均规定：“未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”《土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。……”因此，经营主体在流转取得土地经营权后不得擅自将农用地用作非农建设，否则将面临相关法律风险，详见下表。

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经网络公开信息检索，实践中也出现过多个露营地项目因违法占地问题而被查处的案例，现例举如下：

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(1) 审批机关

根据《土地管理法》第四十四条的规定，办理农用地转用审批手续的审批机关如下表所示：

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(2) 审批流程

根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十四条的规定，农用地转用的审批流程如下：

• 建设项目批准、核准前或者备案前后，由自然资源主管部门对建设项目用地事项进行审查，提出建设项目用地预审意见。建设项目需要申请核发选址意见书的，应当合并办理建设项目用地预审与选址意见书，核发建设项目用地预审与选址意见书。

   

• 建设单位持建设项目的批准、核准或者备案文件，向市、县人民政府提出建设用地申请。市、县人民政府组织自然资源等部门拟订农用地转用方案，报有批准权的人民政府批准；依法应当由国务院批准的，由省、自治区、直辖市人民政府审核后上报。农用地转用方案应当重点对是否符合国土空间规划和土地利用年度计划以及补充耕地情况作出说明，涉及占用永久基本农田的，还应当对占用永久基本农田的必要性、合理性和补划可行性作出说明。

   

• 农用地转用方案经批准后，由市、县人民政府组织实施。