由于中国政府、行业、企业的不断努力以及《中国加入WTO议定书》第15条（a）款（ii）项到期，越来越多的国家（地区）在涉及中国产品的反倾销调查中使用市场经济方法，但美国等一些国家仍坚持认定中国为非市场经济国家，欧盟虽不再称中国为非市场经济国家，但在个案中几乎一律认定中国相关行业存在严重市场扭曲，基于这些认定，美欧等国家（地区）继续在针对中国产品的反倾销调查中使用“替代国”/“替代价”作法[1]。

在铝型材一案中，英国TRA未做出中国是非市场经济国家或存在严重市场扭曲的认定，但认定部分中国应诉企业存在“特殊市场状况”。

英国与美欧等国家（地区）在中国是否为非市场经济/存在严重市场扭曲问题上的认定不同，不仅反映了不同国家（地区）对中国政治经济体制的根本认知的差异以及不同国家（地区）对反倾销调查根本目的的认知差异，更是直接导致倾销计算方法不同。

以下将从美欧及英国在“非市场经济/严重市场扭曲”还是“特殊市场状况”做出的认定、不同认定结果导致的倾销计算方法差异（“全面替代”作法还是“部分替代”作法）及不同方法可能导致的不同结果三个层面分别进行分析。

截至目前，美国在对中国产品的所有反倾销调查中仍坚持认为中国为非市场经济国家，而欧盟目前在对中国反倾销调查中均认定存在严重市场扭曲。虽然欧美的反倾销调查程序给予中国涉案行业或企业证明本行业、本企业为市场导向产业（美国）或不存在严重市场扭曲（欧盟）的机会，但受到各方面因素影响，中国涉案行业和企业目前恐难在非市场经济和严重市场扭曲问题上有所突破。由于美欧的非市场经济、严重市场扭曲认定是针对中国等特定国家的，并不会因案件不同而不同，从这一点上说，美欧的作法相当于在所有涉及中国的反倾销调查案件中先给中国贴上了“非市场经济”“严重市场扭曲”的标签。这种“贴标签”的作法反映出美欧对中国政治经济体制的刻板、不符合事实的认知，从实际效果上，它也是导致中国企业屡屡被裁决极高反倾销税率的根本原因。

在铝型材案中，英国并未给中国“贴标签”，只是认定在某些方面存在特殊市场状况（particular market situation, 以下简称“PMS”）。根据WTO《反倾销协定》，特殊市场状况是导致在确定倾销的过程中相关产品的内销（价格）不能与出口价格进行比较的情况之一[2]，认定存在特殊市场状况意味着在反倾销调查中不再使用应诉方的内销价格，而是使用同类产品出口至一适当第三国的价格或原产国的生产成本加合理费用及利润确定正常价值。因为PMS是导致在反倾销调查中不能用出口国国内销售价格（与出口价格）进行比较的特殊情况，而造成价格无法进行比较的特殊情况多种多样，可能出现在任何国家，因此针对任何国家的反倾销调查当中都可能存在PMS；PMS的认定也不必然与一国的政治、经济制度相关，因此原则上PMS的认定应是基于个案事实，不应出现对特定国家“贴标签”的情况。

在“非市场经济/严重市场扭曲”还是“特殊市场状况”的前提性认定确定后，两种认定下具体倾销计算方法也相应地出现不同。

美国的非市场经济认定和欧盟的严重市场扭曲认定，直接导致他们在针对中国产品的反倾销调查中完全不接受中国产品的内销价格、成本和费用等，对中国企业的所有成本要素进行全面价格替代，因此美欧对中国产品的倾销计算方法也可被称为“全面替代”作法。

而TRA在铝型材案中基于其PMS认定，使用了“部分替代”方法，即只对受PMS影响的原材料和能源使用替代价格。

TRA的具体逻辑是，在为两家存在PMS的中国铝型材企业计算倾销幅度时，由于这两家企业的主要原材料和能源价格受到PMS影响导致其不可信，因此要对这些原材料和能源使用替代价格，但这两家企业的其它成本和费用仍是可信的，因此仍将其用于计算正常价值。对于受到PMS影响的主要原材料和能源，TRA使用“基准”（benchmark）成本或价格进行替代后参与正常价值计算。关于“基准”的确定方法请见本文第二部分。

对铝型材案中被裁定不存在PMS情况的一家中国企业，TRA使用了其内销价格或成本确定正常价值，未采用替代价格方法。

美欧的全面替代作法往往导致中国企业在反倾销调查中处于非常被动的地位，同时全面替代也往往导致很高的倾销幅度。根据我国商务部2018年向美国商务部提交的美国对华反倾销案例评论，美国采用“替代国”作法认定的被调查商品正常价值是同案中“市场经济”国家同类商品的数倍，最高达15倍。

而PMS认定往往只会导致部分成本要素被替代，中国企业的其它成本和费用数据仍会被用于倾销计算，这种情况下倾销幅度/税率较全面替代方法下的倾销幅度/税率往往会明显偏低。

目前加拿大和澳大利亚对中国产品的反倾销调查中也有部分案例使用PMS认定加部分替代的作法。

虽然美欧在反倾销案件中使用“全面替代”作法而英国使用“部分替代”作法，但两者都需要有获取替代价的信息来源 —— 这个来源往往是一个“第三国”。

美国一般将这种第三国称为“替代国”（a surrogate country），而欧盟称为“恰当代表性国家”（an appropriate representative country），美欧选定的这些国家是用来“全面替代”中国应诉企业的成本要素的。与之不同的是，在认定存在PMS的情况下，英国TRA可能只需使用第三国的数据“部分替代”应诉企业的成本要素。TRA为此目的选定的第三国被称为“恰当代表性第三国”（an appropriate representative third country，简称“代表性第三国”），该名称虽然与欧盟的“恰当代表性国家”类似，但其各自的用途是不同的。从这个意义上说，欧盟的“恰当代表性国家”与美国的“替代国”是非常相似的，为方便讨论，下文中将美国的“替代国”和欧盟的“恰当代表性国家”统称为“替代国”，与TRA的“代表性第三国”相对。

欧美在选定“替代国”时，以及英国在选定“恰当代表性第三国”时，均称要考虑该第三国与中国经济发展水平的相似性，但美欧在考察经济发展水平相似性时参考的是人均“国民总收入”（GNI）指标，而英国参考的是人均国内生产总值（GDP）指标，且将预期寿命、识字率、工业产业就业人数占总就业人数的比重等纳入考虑范围，由于英国在这方面有更多的考虑因素，调查机关相应地拥有更大的自由裁量权。

另外，美国在最终选定“替代国”之前，会先有一个备选国名单，一般为与中国人均国民总收入最为接近的6个国家，并请利害关系方对其发表意见，美国调查机关会参考各方评议选定其中一国作为“替代国”[3]。欧盟则是将经济发展水平与中国同属一组的国家（如世界银行分类中认定的中上收入水平国家）作为备选范围，经征求意见后选定一个国家。与美欧作法不同的是，TRA在铝型材反倾销案中直接选定了一个替代国，这也反映了英国调查机关在选定替代国方面具有较大的自由裁量权。

根据英国《2019贸易救济（倾销和补贴）（脱欧）条例》（以下简称“条例”[4]）第7(4)条[5]，特殊市场状况包括以下情形：（1）价格被人为压低；（2）存在大量易货贸易；（3）价格反映了非商业因素。

如果出口国相关行业或企业被认定存在上述状况，TRA在确定涉案产品正常价值（normal value，以下简称“NV”）时，不使用被调查产品的内销价格，而是使用构造正常价值（constructed normal value，以下简称“CNV”）方法。同时，TRA在构造正常价值时可对其认为受到PMS影响的生产要素（包括原材料和/或能源等）的成本进行替代，以使其反映未受PMS影响情况下的成本或价格水平，替代时会使用一个基准（benchmark）成本或价格。为此，TRA在存在PMS的案件中须确定代表性第三国，用其生产制造相关物料或能源的成本作为“基准”替代受PMS影响的中国相关物料或能源的成本。

铝型材案中，申请人指控中国铝型材生产中的某些方面存在PMS，包括：（1）政府对企业决策的影响；（2）劳动力成本和政策；（3）资本；（4）土地；（5）铝；（6）能源。

TRA通过调查，驳回了申请人部分指控，特别是就上述前四个方面存在PMS的指控。TRA称没有相关证据证明中国政府参与雇佣或解雇员工、左右劳动力成本和赋予企业获取资本优先权的情况，即使在某些领域发现存在PMS，这些领域的PMS也没有对相关企业的成本和价格产生实质性影响。

可以看出，TRA就PMS问题做认定时进行两个方面的判断，一是是否存在PMS，一是PMS的影响是否重大，可以理解为既要“定性”，又要“定量”。

TRA没有简单化地推定中国政府在就业、劳动力成本、资本等方面存在特殊市场状况[6]。不排除TRA在涉及其它领域产品、涉及中国国有企业或特定行业时态度发生变化。TRA做出的“在某些领域，虽然发现存在PMS，但这些领域的PMS并没有对其成本和价格产生实质性影响”的裁定也为其今后做出不同裁定预留了很大的空间。但仅就本案来说，TRA没有一味支持申请人的主张。

TRA在终裁前披露中称其在铝物料（aluminum input）和能源两个领域发现存在PMS，且这些PMS对本案的两家强制应诉企业（分别是澳美铝业和豪美集团）涉案产品的成本造成实质影响。理由如下：

1. 铝物料

1) 作法介绍

TRA认定中国政府用出口税干预未锻轧铝（原铝）的市场供给，例如，对原铝出口加征15%的出口关税会降低出口价格竞争力、遏制出口意愿，从而减少出口、增加原铝的国内供给，进而导致国内原铝价格下降，这使得包括铝型材在内的下游铝制品生产商可以得到更廉价的原材料。同时本案申请人称中国政府通过五年规划和具体行政措施来干预铝价。TRA还特别提到中国发改委价格司的价格管理作用。从价格的角度，TRA还称其发现上述“非市场因素”确实导致（中国国内）铝价被人为降低（be artificially lowered），并提到经合组织（OECD）2019年的题为“国际市场扭曲计量：铝价值链”的文章，称其中提到中国对原铝出口的限制导致供应链扭曲，这种行为一般会导致国内价格更低。

终裁前披露中提到包括中国企业在内的各利害关系方的评论意见，其中中国一家企业指出上海期货交易所（以下简称“SHFE”）和伦敦金属交易所（以下简称“LME”）的价格是相似的，在很多情况下中国铝锭价格是高于LME铝价（TRA选定的基准价）的。另一家中国企业也在评议中指出中国铝价格指数是市场规律 - 自由市场的力量的反映，因此不可能是扭曲的价格。英国企业GSM在评议中也提到两个交易所的价格有很强的相关性（mirror each other），因此原材料市场价值和价格无论在欧盟还是中国都是市场决定的。

TRA分析了LME铝价与SHFE铝价，并承认两者总的变化趋势是一致的，但称有报告显示中国市场是相对独立的，即在中国生产的原铝主要供应中国市场，影响SHFE价格的因素一般不会影响LME价格，反映在SHFE的价格波动幅度更大，且在短时波动方面与LME的价格变化并不同步。

TRA在终裁前披露中还提供了从标普全球普氏能源资讯（下称“S&P Global Platts”）获取的2013年至2022的铝价格的趋势图。值得注意的是，根据该图表，在上述期间内，大部分时间（包括本案调查期）SHFE的价格是高于LME价格的。

点击可查看大图

TRA承认在上述期间内大部分时间里SHFE铝价高于LME价格，但称这是由于SHFE价格含增值税而LME不含税造成的。

TRA在终裁前披露文件中称，虽然两个市场铝价有很强的相关性，但仍然不能否认中国铝市场存在市场扭曲。因此有必要用LME价格替代中国原铝价格。理由是LME价格比SHFE价格更可信，更能反映原铝市场价格。

2) 问题评析

TRA在得出上述结论的过程中，存在论证不足的问题。无论是存在“人为低价”，还是“反映非市场因素”这两点，铝型材案终裁前披露中陈述的事实和所做的推论并不能令人信服，从终裁前披露的文字描述上感觉TRA的认定更多是基于推测而并非基于确凿证据和客观调查。例如，TRA自己提供的数据显示，在大部分时间内中国铝锭价格高于LME价格，TRA只说了中国的价格是包含增值税销项税的而LME是不含税的，但并没有说如果把税的因素去掉两者到底孰高孰低；在并未充分阐明事实情况的前提下，TRA就直接得出中国铝锭价格“人为偏低”的最终结论。

2. 能源（电力和天然气）

1) 作法介绍

在铝型材案中，TRA称铝型材生产中最重要的能源是电力和天然气。TRA基于以下因素认定中国能源方面存在PMS：中国电力和天然气的生产者当中国有企业占较大比重（国企产能占50%以上）、电力和天然气的定价机制是政府定价或指导价格、存在“人为低价”或价格反映非市场因素（includes situations where prices are artificially low, or where prices reflect non-commercial factors）。

TRA另外认定山东南山（本案的另外一家抽样企业）是垂直一体化生产企业，自己生产电力和原铝，在铝物料和电力方面未受PMS的影响。

2) 问题评析

a) 违背WTO《反倾销协定》

PMS是反倾销语境下的一个特定概念，对于是否存在PMS以及是否应因PMS使用其它的倾销幅度计算方法，首先须从WTO《反倾销协定》（“WTO ADA”）的法律条文和立法本意出发。PMS导致国内销售价格不能被用来确定正常价值，但并非出口国所有的特殊情况都会造成这个结果，即“不允许对此类销售（指内销）进行适当比较”，这里所说的特殊情况应是与价格可比性直接相关的，一个国家的宏观经济政策、贸易政策、企业所有制，除非直接影响了价格，否则不应被认定为反倾销意义上的特殊市场状况。另外，在已认定存在PMS的情况下WTO ADA授权调查机关使用其它可选方法，包括使用同类产品出口至适当第三国的可比价格或使用成本加合理费用及利润确定正常价值的方法，但并未授权进口国调查机关可以使用“替代价格”方法。

b) 片面解读政策文件

在TRA推定价格是由政府定价或依据政府指导定价时，强调了发改委价格司的作用，但对价格司的描述是片面和武断的。例如，终裁前披露中TRA援引价格司关于其工作目标的说明：“监督、预测并对价格变化提出警告，提出价格目标建议和政策建议”，显然这些陈述说的是发改委价格司的工作目标（同时《价格法》相关法条阐述的该法的目的是“规范定价行为，发挥价格在资源分配当中的角色，稳定总体市场价格水平，保护消费者和经营者的合法权益并促进社会主义市场经济的健康发展”），并没有说价格司制定价格或指导价格，但这些却被TRA用来支撑其存在政府定价或指导价格的结论。另外TRA还引述了中国《价格法》的第18条，“下列商品和服务价格，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价…重要的公用事业价格”，以此作为存在政府定价或政府指导价格的证据，但TRA并未出示确凿证据证明中国政府实施了第18条所称的政府指导价或政府定价，更没有证明存在人为低价和价格反映非市场因素。相较对原铝的分析，对能源方面存在PMS的分析更为笼统。

c) 过度援引第三方裁决报告

调查机关做出存在PMS的认定与做出其它认定一样，也须经过客观审查并基于确凿证据，在铝型材案中，TRA在关于PMS的认定中大量援引了欧盟的相关裁决或报告，显然不能满足客观审查和确凿证据要求。中国铝型材及上游企业、行业应可以通过提供实际的国内原铝、铝型材市场状况、价格形成机制、成本构成、与国际市场的互动等方式证明中国原铝和铝型材市场是市场导向的，其价格是供求关系决定的，中国政府采取相关关税措施的目的与其它各国采用关税措施的目的并无差异。

关于中国对相关物料、能源实行政府定价或给予价格指导更是需要基于事实，而不是通过对相关部门的执政目标陈述或对个别法条的片面解读做出推测。

我们认为，TRA以中国对原铝征收出口关税及存在价格干预为由认定铝物料和能源方面存在PMS的结论是缺乏客观审查和确凿证据的，在此基础上，TRA替代中国企业实际的铝物料和能源成本也缺乏法律和事实基础。