2020年9月，国家主席习近平在联合国大会上发表重要讲话时表示：“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，争取在2060年前实现碳中和。”为达到双碳目标，我国加速推进能源结构转型，需要电力结构由以煤为主体向以清洁能源为主体转型。

双碳目标承诺，无疑将为国内清洁能源产业注入长期发展动力，清洁能源将成为一个确定性强、长期的、广泛的产业机遇，呈现出多样化的产业发展机会。我国对清洁能源发展高度重视，投资额连续多年位居全球第一，水电、风电、光伏发电装机容量稳居全球首位。

在这样的宏观背景下，通过优质的清洁能源基础设施资产发行公募REITs上市，企业可以通过权益性融资方式，盘活存量资产，降低资产负债率，提前回收现金流，募集资金支撑主业发展，投资于新的清洁能源项目，形成“项目开发——REITs处置退出——新项目再开发”的良性循环模式。因此，清洁能源企业对于通过发行公募REITs产品拓展项目退出渠道、拓宽投资资金来源具有浓厚兴趣与强烈动力。

2021年6月21日，我国首批9只基础设施公募REITs上市，从底层资产属性层面，9只公募REITs可分为永续的产权类项目和有期限的特许经营权项目两种，其中产权类REITs共5只，特许经营权类REITs共4只。从风险收益层面，公募REITs介于债券与股票之间，特许经营收费权类项目偏债，而产权类项目则偏股。清洁能源项目现金流主要为能源销售收入，上网电价因受行业政策影响基本保持不变，比较接近于收费权公募REITs，是比较有确定性的资产，因资产成长性弱，预计投资者对其现金分派率要求较高。[1]

清洁能源基础公募REITs项目主要涉及如下法律问题：

清洁能源REITs的底层资产主要包括项目建设用地使用权、房屋建筑物和重要生产设备所有权、能源收费权。由于REITs的存续期间比传统资产证券化项目长，独立运营要求更高，因此对项目运营阶段的合规性审查有更高的要求。

律师应当就基础设施项目合法合规性发表法律意见，一般而言，能源基础设施项目合法合规性审查包括但不限于如下事项：

水电站需具备前期工作中的征地、移民、环保和水保等手续和立项报批程序，因历史原因部分规模较小的水电站较可能存在征地等手续并不完善的情况，须重点关注。

风电项目需大面积用地，且用地性质普遍复杂，土地产权是需要重点关注的问题。用地问题主要集中在集体土地租赁、国有土地租赁出让划拨、林地占用、草地占用、农用地占用等方面，需要具体分析。

光伏电站因项目不同，用地要求重点也有区别。如大型光伏地面电站，渔光互补、农光互补、林光互补光伏项目等，需要考虑土地的性质、用途、规划、权属等情况。集中式地面电站需要大量土地，许多项目是租赁而来，并不持有产权，须对所租赁土地的权属和用途、批准流程、租赁是否纠纷等进行充分核查，确保符合合规要求。

电力上网收费权是清洁能源基础设施REITs的底层现金流来源，收费权的合法形成有赖于以下两个条件：(1)电力主管部门核发的业务资质行政许可；(2)企业开展售电业务基于电力购销协议有权取得的即期或远期的电费收入。

项目承办律师应当关注审核电力企业是否具备合法有效的电力业务许可证，及电力业务许可证有效期问题。

另外，电力企业应与供电公司（即购电人）签订《机组并网协议》《并网调度协议》《购售电合同》等一揽子协议，项目承办律师应对机组并网售电流程中与基础设施项目经营有关的全部协议进行审查，并应当在中国人民银行征信中心动产融资统一登记公示系统进行查询，并要求相关方出具书面承诺函，确保收费权上不存在质押、查封、冻结等权利限制。

就基础设施项目转让合法性问题，笔者认为应当重点关注如下四个方面：

第一，国有资产转让的合法性。

根据586号文的要求，涉及国有资产转让的项目，应符合国有资产管理相关规定，PPP项目的股权转让，应获得合作政府方的同意。对基础设施项目的转让是否获得了合法有效的授权、对基础设施项目的转让是否获得了外部有权机构审批属于项目基金管理人、资产支持证券管理人、财务顾问、承办律师的尽职调查重点关注事项。项目原始权益人属于《企业国有资产交易监督管理办法》（国务院国有资产监督管理委员会、财政部令第32号）第四条规定主体的，原始权益人转让项目公司的股权属于《企业国有资产交易监督管理办法》中规定的国有产权转让行为，按照规定应履行企业国有产权转让的相关程序。

基础设施REITs发行重组过程中涉及的国有资产转让，是否需要履行必要的进场交易程序？若必须通过进场交易程序转让国有基础设施资产，理论上讲，发起人可能面临第三方摘牌竞得基础设施资产、设立公募REITs失败的风险，另外，若公募REITs募集资金低于挂牌价，也可能导致公募REITs发行失败。在目前已发行成功的公募REITs试点项目中，已有部分涉及国有资产转让的项目取得了相关国资监管机构的复函，同意在公募REITs项目中的国有资产转让，无需另行履行进场交易程序。笔者基于已有项目经验与对现有法律法规的理解，倾向于认为，从凝聚市场共识角度考虑，以协议转让方式进行公募REITs中涉及的国有资产转让，更符合原始权益人的交易目的。[2]并且，公募REITs产品是通过证券交易所公开发行的金融产品，项目所涉国有资产按照《基础设施基金指引》等证券监管制度要求，遵循等价有偿和公平公正的原则公开规范发行，按照市场化方式通过公开询价确定基金份额认购价格，进而确定基础设施资产交易价格，可以有效防止国有资产流失，实现国有资产保值增值。基于上述，国有产权转让事项无需另行履行国有资产公开交易程序具有法规支持与合理性。

已发行的REITs项目中，北京、深圳、广州等地国资委，均异曲同工指出，公募REITs是通过证券交易所公开发行的金融产品，执行证监会公布的REITs基金指引（试行）等证券监管制度，遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则公开规范发行，无需另行履行国有资产进场交易程序，或豁免国资进场交易程序。[3]

第二，项目用地转让的合法性。

项目用地出让合同、所在地土地资源主管机关对于基础设施项目的项目用地通常设定了转让限制条款，因此，原始权益人就发起设立REITs项目涉及的项目土地资产间接转让安排，应当与属地土地资源主管机关沟通，并争取获取其对于项目申报REITs项目表明支持或者无异议态度书面支持文件，规避因REITs产品发行间接转让项目用地使用权而产生的违约法律风险。

第三，债权人对原始权益人资产转让行为的限制。

原始权益人对外签署的融资法律文件通常对其重大资产处置行为设定了转让限制条款，因此，项目承办律师应当关注该等限制性条款，对限制性条款的内涵与外延进行界定，并就该等转让限制条款的解释与应对提供合理化建议与合规性意见，规避因REITs产品发行触发融资合同限制性条款而产生的违约法律风险。

第四，原始权益人的内部决策程序。

基础设施转让的内部决策程序层面，原始权益人应按照公司章程进行内部决议，如需所属集团审批，还应取得集团审批手续。

清洁能源基础设施REITs底层资产的合法、稳定运营具有其独特要求，因此，律师需要对清洁能源基础设施REITs底层资产的运营相关风险事项进行调查与识别，按照REITs产品规则进行审查与提示，该等风险事项通常包括：

(1) 基础设施运营寿命

以电力清洁能源项目为例，清洁能源项目底层资产的核心来自电费收费权，项目存续的关键取决于发电机组的运营寿命，若运营寿命短于评估设定期限或因机组延寿发生大额支出，将严重影响REITs产品的运作。如果法律尽职调查过程中发现该等因素，则应当对于该等潜在风险事项予以披露。

以深圳东部电厂REITs项目为例，该项目申报文件披露，该厂天然气机组为三菱重工燃气轮机，于2007年投产，相关证照登记明确了三台机组设计寿命为30年，按照机组正常设计寿命到期日为2037年。参考亚临界煤电机组延寿的相关规定，以及同类电厂同类发电机组的延寿稳定性案例，在评估时将机组寿命延寿10年，至2047年。若机组因未通过延寿审批无法达到预期的延寿期限，或为实现延寿发生超预期的大额资本性支出，可能对基金的运作产生不利影响。

(2) 基础设施原材料供应

与产业园区、高速公路等底层资产不同，清洁能源基础设施机组作为生产型设备，其正常稳定运营依赖于持续稳定合格的原材料供应，而大宗原材料的供应随市场供求关系与国际形势波动趋势明显。

以深圳东部电厂REITs项目为例，该项目申报文件披露，该厂液化天然气通过大鹏天然气与BHP BILLITON石油（西北大陆架）有限公司、英国石油发展（澳大利亚）有限公司等国际知名供应商签署液化天然气销售与购买协议获得，如果出现不可预见的事件导致供应商履约情况无法保障天然气供应，可能会导致无法获得足够的天然气，影响发电业务。

(3) 运营成本波动

项目运营所需大宗原材料价格波动也将极大程度影响底层资产的运营情况，若出现大宗原材料现货价格波动，同时电价未能联动调整，将影响底层资产收入。

以深圳东部电厂REITs项目为例，该项目的天然气采购价格及数量根据天然气长协约定执行，该合同有效期至2031年，天然气价格锚定日本原油综合指数JCC（Japan Crude Cocktail），以美元结算，价格区间锁定。因此，在长协期间内东部电厂天然气供应量及供应价格长期相对稳定，不受大宗商品价格周期影响。由于天然气长协所约定的供应天然气以美元计价，人民币对美元汇率的浮动可能增加成本波动的风险。

(4) 上网电价调整

清洁能源上网电价存在政策上的不确定性。我国新能源分布禀赋决定仍须特高压实现跨省跨区输送；在煤电受碳排放影响的情况下，水电、核电、生物质、垃圾发电等清洁能源项目长期仍具有利用小时和收益保障；我国仍处于城镇化快速提升阶段，北方地区热电联产等集中供暖仍具有发展空间；风光发电项目虽然市场化交易比重会持续增大，但保障性小时确保稳定收益；调节性电源是新型电力系统的核心，抽蓄已明确两部制电价，并将长期承担灵活性调节主体作用。因此，从长周期看，城镇基础供热、清洁能源项目、调节型电源、特高压等长期具有相对稳定的现金流收益，满足REITs底层基础资产要求。[4]

(5) 政府补贴问题

部分清洁能源基础设施存在不同程度依赖政府补贴的情况，政府补贴的发放进度以及未来可能的补贴减少，均可能对项目现金流的独立性、稳定性造成影响。基础设施基金拟持有的基础设施项目应当符合“现金流来源合理分散，且主要由市场化运营产生，不依赖第三方补贴等非经常性收入”的要求，项目经办律师对于项目存在的政府补贴问题也要给予关注。

《2022年度政府工作报告》阐明了能源基础设施投资的重要性：“积极扩大有效投资。围绕国家重大战略部署和十四五规划，适度超前开展基础设施投资。建设重点水利工程、综合立体交通网、重要能源基地和设施，加快城市燃气管道等管网更新改造，完善防洪排涝设施，继续推进地下综合管廊建设。”在双碳目标的庄严承诺驱使下，在经济处于新常态与转型期的宏观形势下，通过REITs金融工具推动能源基础设施建设与能源结构转型彰显了REITs的导向价值与积极作用。

随着清洁能源的技术进步，以及国家对双碳目标的推进，十四五规划初期风电、光伏发电将逐步全面实现平价，到2030年碳达峰目标实现时，风电、太阳能发电总装机容量将达到12亿千瓦以上，相当于目前国内总装机容量的一半以上，清洁能源REITs产品储备规模可观，发展前景值得期待。