《土地管理法（2019修正）》第63条和《土地管理法实施条例（2021修订）》第五节“集体经营性建设用地管理”新增并细化了集体经营性建设用地相关内容，明确集体经营性建设用地可作为建设项目用地的新来源，为光伏项目提供了新的用地选择。

我国实行土地用途管制制度，根据土地用途将土地分为农用地、建设用地和未利用地。对于建设用地来说，根据土地所有权性质分类，又可以分为国有建设用地和集体建设用地。在《土地管理法（2019修正）》实施以前，一般光伏项目用地来源为国有建设用地、未利用地以及转为国有建设用地的农用地。

2004年修正的《土地管理法》第43条（现已删除）规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，规定了光伏项目建设用地长期以来的基础用地规则。

2015年9月国土资源等六部所发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（以下称“5号文”）规定，使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的光伏项目，对于不占压土地、不改变地表形态的用地部分可按原地类认定；光伏项目永久性建筑用地部分，依法按照建设用地办理手续。

2015年12月国土资源部发布《光伏发电站工程项目用地控制指标》的通知（现已过有效期），规定光伏项目应当尽量利用未利用地，不占或少占农用地。

2017年9月国土资源部发布《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（以下称“8号文”）规定，可以利用未利用地的，不得占用农用地；可以利用劣地的，不得占用好地，禁止以任何方式占用永久基本农田；对于光伏扶贫项目和光伏复合项目，使用永久基本农田以外农用地的光伏方阵在不破坏农业生产条件/保障农用地可持续利用的前提下，可不改变原用地性质；除光伏扶贫项目和光伏复合项目外的其他光伏项目，不改变土地用途使用未利用地的光伏方阵用地，允许以租赁等方式取得，双方签订补偿协议，报当地县级国土资源主管部门备案。

2022年6月，自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室、国家能源局综合司联合印发《关于支持光伏发电产业发展规范用地用林用草管理有关工作的通知（征求意见稿）》（自然资办函〔2022〕1148号）（以下称“规范用地通知”）规定，利用农用地复合建设的光伏发电项目不得占用耕地和林地。规范用地通知对光伏复合项目用地从8号文“禁止以任何方式占用永久基本农田”的要求调整为不得占用耕地，虽然规范用地通知尚在征求意见阶段，但部分省市已通过政策性文件提出了光伏复合项目不得占用耕地的要求[2]，光伏复合项目，特别是农光互补项目，用地政策趋于严格。

从以上关于光伏项目用地类型的法律法规可以看出，光伏项目用地的政策导向是尽量避免占用农用地（规范用地通知及部分省市文件要求光伏复合项目不得占用耕地）、提倡使用未利用地，永久性建筑用地部分必须使用建设用地。

依据国土资源部发布的《光伏发电站工程项目用地控制指标》（已过五年时效），光伏项目的具体用地包括光伏方阵、变电站及运行管理中心、集电线路用地和场内道路用地，其中永久性建筑用地部分包括变电站、运行管理中心用地和集电线路中的杆塔基础用地。

因此除了光伏方阵、场内道路用地和集电线路中不属于杆塔基础的用地之外，光伏项目其他部分均需要使用建设用地，承担着不小的建设用地指标压力。

集体经营性建设用地入市，为光伏项目建设用地新增了一种权属类型的用地来源，在一定程度上可以缓解光伏项目的建设用地指标压力。

关于集体经营性建设用地，首次出现是在2008年中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中：“对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”

之后在2013年中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”

随后在2015年，全国人大常委会通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，在试点地区“暂时调整实施集体建设用地使用权不得出让等的规定，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。”

《土地管理法（2019修正）》将试点地区的政策拓展至全国，使得所有地区的光伏项目均可以合法使用集体经营性建设用地作为项目用地来源，正式扩大了光伏项目建设用地的权属类型范围；《土地管理法实施条例（2021修订）》细化并完善了集体经营性建设用地具体的入市交易规则，从扩大用地来源层面对光伏项目建设用地使用产生了较为积极影响。

在《土地管理法（2019修正）》和《土地管理法实施条例（2021修订）》发布的背景下，各地方也在逐步落实集体经营性建设用地的地方性法规和规范性文件，其中一些细化政策如下表：

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除了以上提到的集体经营性建设用地入市之外，在国家全面实施乡村振兴战略的大背景下，农村地区、农村集体经济组织也将通过多种形式更深入地参与光伏项目。2022年1月29日，国家发改委与国家能源局发布了《“十四五”新型储能发展实施方案》（发改能源〔2022〕209号），其中提到“鼓励利用农村地区适宜分散开发风电、光伏发电的土地，探索统一规划、分散布局、农企合作、利益共享的可再生能源项目投资经营模式。鼓励农村集体经济组织依法以土地使用权入股、联营等方式与专业化企业共同投资经营可再生能源发电项目”，意味着光伏项目未来与农村地区、农村集体经济组织都将产生更多合作。

国有土地租赁是解决光伏项目用地问题的方式之一，8号文中明确规定在其他光伏项目中，不改变土地用途使用未利用地的光伏方阵用地，允许使用租赁方式取得。

1999年国土资源部印发的《规范国有土地租赁若干意见》规定允许以协议方式进行国有土地租赁交易[3]，与之对比，《土地管理法实施条例（2021修订）》则将协议方式作为国有土地租赁交易的例外方式，只有在法律明确规定情况下才可以协议交易[4]（相关规定尚未明确），因此《土地管理法实施条例（2021修订）》进一步规范了国有土地的租赁政策，确立了以市场化、竞争化方式为主的租赁政策。

《土地管理法实施条例（2021修订）》的出台使光伏项目通过国有土地租赁方式取得土地使用权的过程变得更加透明化和规范化，但是通过公开交易平台和竞争性方式确定土地使用者可能在一定程度上增加光伏项目通过国有土地租赁方式解决用地问题的成本和不确定性。

《土地管理法实施条例（2021修订）》第22条规定：“具有重要生态功能的未利用地应当依法划入生态保护红线，实施严格保护。”

未利用地是国家在光伏项目中提倡与鼓励的用地类型，根据《土地管理法（2019修正）》第4条：“未利用地是指农用地和建设用地以外的土地”；在类型上一般认为未利用地主要包括戈壁、荒漠、荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩等不适宜进行农业生产的土地，并且未利用地的管制并不如农用地那样严格，因此实践中可能出现对光伏项目使用未利用地放松警惕，认为未利用地不涉及到严格的禁止措施等情形。

从概念内涵本身来说，未利用地存在具有生态功能等利用价值的可能性，《土地管理法实施条例（2021修订）》对这一观点进行了进一步明确，以划入生态保护红线为标准保护具有重要生态功能的未利用地。

2017年国务院办公厅与中共中央发布的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》规定：“生态保护红线原则上按禁止开发区域的要求进行管理”；2020年国家自然资源部在政府信息公开中明确表示[5]：“新建风电、光伏等设施应避让生态保护红线”。

因此对于被划入生态保护红线的未利用地，不能依据5号文或8号文关于不占压土地、不改变地表形态的用地要求利用未利用地并按原地类认定，而需要按照规定禁止开发，进行避让。对于之后新建的光伏项目来说，在涉及未利用地时应同时考虑到相关用地是否被划入生态保护红线而应予以避让，以免错误建设导致项目开发建设受到严重影响。

对未利用地日趋严格的生态监管并未改变国家提倡光伏项目，特别是大型光伏基地项目使用未利用地的政策导向。2022年5月31日，国家发改委、国家能源局发布《关于促进新时代新能源高质量发展的实施方案》（以下称“《实施方案》”），其中提到“加快推进以沙漠、戈壁、荒漠地区为重点的大型风电光伏基地建设。在符合国土空间规划和用途管制要求基础上，充分利用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地，布局建设大型风光电基地。”可以看出不具有重要生态功能的未利用地仍然是国家鼓励和引导的光伏项目，特别是大型光伏基地项目用地类型。

对于临时用地的管理政策，《土地管理法（2019修正）》并未进行修改，《土地管理法实施条例（2021修订）》对于临时用地期限进行了部分延长，第20条规定：“建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年”，在一般临时用地期限不超过两年的基础上，延长了一倍时间。

根据《土地管理法（2019修正）》第57条，临时用地不得修建永久性建筑物，因而在光伏项目中除变电站、运行管理中心用地和集电线路中的杆塔基础用地这些永久性建设用地外，可使用临时用地部分的用地期限得到了延长，一定程度上减轻了光伏项目的用地压力。

在《土地管理法实施条例（2021修订）》公布后，各地方对于临时用地期限的管理办法进行了相应更新和少许细化。2021年7月及之后新发布的地方规范性文件有关临时用地期限的规定如下表：

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各地方规范性文件主要将《土地管理法实施条例（2021修订）》关于临时用地期限的调整更新到了各自的临时用地管理办法中，其中新疆维吾尔自治区，河北省和重庆市还提到了临时建设用地规划许可或临时建设工程规划许可期限和临时用地期限的衔接问题。对于浙江省内的滨江区、青田县和定海区来说，虽然各自的规范性文件均在《土地管理法实施条例（2021修订）》公布后才发布，但是其中有关临时用地期限的规定来源还是依据浙江省国土资源厅在2016年12月发布的《浙江省临时用地管理办法(试行)》其中第15条：“临时用地的期限一般不超过2年。其中批准探矿权人临时用地或国家、省批准立项的交通、能源、水利、军事设施等项目的，临时用地期限可以与探矿权许可期限或项目建设周期一致。因特殊情况确需延长使用期限的，临时用地使用者应当在使用期满前2个月内，持申请书等有关材料到原审批部门重新办理临时用地审批手续”。