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努力将行政复议打造成化解行政争议主渠道——《行政复议法》修订草案主要修订情况
努力将行政复议打造成化解行政争议主渠道——《行政复议法》修订草案主要修订情况
现行《行政复议法》于1999年施行，并于2009年和2017年分别对部分条款作了修改。《行政复议法(修订草案)》（以下简称“修订草案”）于2022年10月28日提请全国人大常委会审议。行政复议是政府系统自我纠错的监督制度和解决“民告官”行政争议的救济制度。此次《行政复议法》修订草案最大的变化就是明确了“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”，在修订草案在第一条立法宗旨中开宗明义、明确增加了前述表述。综观此次修订草案，绝大部分修订内容也是围绕着这一宗旨展开。我们结合具体条款将此次修订草案的主要内容进行相应的归纳和总结：
1. 行政复议受案范围进一步扩大
为解决吸纳行政争议的入口偏窄、部分行政争议无法进入行政复议渠道有效解决的问题，此次修订草案进一步扩大了行政复议的受案范围。其中，值得关注的主要有以下几点：第一、有关行政协议相关争议被纳入行政复议受案范围；第二、如行政相对人认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益，则也可以提起行政复议；第三、将行政机关滥用行政权力排除或限制竞争，纳入行政复议范围。同时，此次修订进一步明确，对于被授权的组织的行政行为不服，也可以申请行政复议。
2. 取消地方人民政府工作部门行政复议职责
现行的行政复议制度存在案件管辖体制过于分散，群众难以找准行政复议机关的情况，不利于将行政争议化解在基层和萌芽状态。因此，此次修订草案第四条规定：县级以上各级人民政府及其他依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关。第二十三条进一步明确：县级以上地方各级人民政府管辖的行政复议案件包括：对本级人民政府工作部门作出的行政行为不服的；对下一级人民政府作出的行政行为不服的；对本级人民政府依法设立的派出机关作出的行政行为不服的；对本级人民政府或者其工作部门管理的法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为不服的；对本级人民政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定,以自己的名义作出的行政行为不服的等情形。也就是说，此次修订草案取消了地方人民政府工作部门的行政复议职责，规定由县级以上地方人民政府统一行使。
相应地，此次修订草案还加强了行政复议能力建设和工作保障，包括建立专业化、职业化的行政复议人员队伍、确保行政复议机构的人员配备与其承担的工作任务相适应、行政复议工作经费列入本级预算等。
同时此次修订方案保留了海关、金融、外汇管理等实行垂直领导的行政机关、税务和国家安全机关进行行政复议的特殊情形。
3. 进一步明确规范性文件的审查程序
在行政复议环节，除了可以要求对行政行为合法性进行审查外，还可以一并要求对作为行政行为作出依据的规范性文件进行合法性审查。为此，此次修订草案就规范性文件的审查做了很多细化的修订工作。
主要包括：第一、规范性文件的制定机关应当参与行政复议审查程序，包括在收到通知后10日内进行书面答复并提供相关证据材料；第二、行政复议机构如果认为有必要，可以要求制定机关当面说明理由，制定机关应当配合；第三、明确提出：如行政机复议机构或有权处理的机关认为规范性文件的相关条款合法的，则应当在行政复议决定书中一并告知处理结论，如认为相关条款超越权限或者违反上位法的，决定停止该条款的执行，并责令制定机关予以纠正。
4. 增加行政复议代表人及扩大第三人范围
参照《民事诉讼法》《行政诉讼法》中的诉讼代表人制度，针对行政复议案件申请人人数众多的情况，此次修订草案规定了行政复议代表人制度。
同时参照《民事诉讼法》中有独立请求权第三人和无独立请求权第三人的制度，此次修订草案，进一步明确，无论是与申请行政复议的行政行为还是与案件处理结果有利害关系的主体，都可以作为第三人参加行政复议；同时行政复议机构亦有权通知其参加行政复议。
5. 扩大了行政复议前置范围
现行《行政复议法》规定，对于侵犯土地、矿藏等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，应当先申请行政复议，再提起行政诉讼。此次修正草案在此基础上又进一步增加了，对于依法当场作出的行政处罚决定、行政不作为应当先申请行政复议。
6. 区分不同情形下行政复议申请期限
现行《行政复议法》规定：通常情况下，申请行政复议的期限为60日，自知道该具体行政行为之日起算。此次修正草案在此基础上增加了几种行政复议申请期限的情形：第一、如未告知行政相对人申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限的，申请期限自知道或者应当知道该等权利之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年；第二、因不动产物权变动提出的行政复议申请自行政行为作出之日起超过二十年，其他申请自行政行为作出之日起超过五年的，行政复议机关不予受理。
前述新增加的两种情形实际是分别参照行政诉讼法项下的规定而来，这也反映了如按此修改《行政复议法》，行政复议将发挥解决行政争议主渠道的作用。
7. 区分行政复议一般程序与简易程序
现行行政复议程序并无一般程序与简易程序之分，且原则上采取书面审查的方式。此次修订草案将行政复议程序区分为一般程序与简易程序，并对不同程序下的审查方式进行了具体规定。
一般程序中，行政复议机构原则上应当当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人的意见；审理重大、疑难、复杂的行政复议案件，行政复议机构应当组织听证；县级以上各级人民政府应当建立政府主导，相关政府部门、专家学者参与的行政复议委员会，为办理行政复议案件提供咨询意见。
对于简易程序，一般适用于以下几种情形：第一、行政行为当场作出；第二、案件涉及款额三千元以下；第三、属于政府信息公开案件。对于前述几类案件，如行政复议机关认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大，可以适用简易程序。此外，如当事人各方同意适用时也可以适用简易程序。简易程序可以书面审理，且被申请人应当在收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起5日内提交书面答复及证据材料，行政复议机关应在受理之日起30日内作出复议决定。
8. 完善行政复议决定体系
此次修订草案细化变更、确认违法等决定的适用情形，并增加了确认无效等决定类型。具体包括以下几种情形：第一、针对行政不作为，决定被申请人限期履行；第二、针对具体行政行为合法但不适当或未正确适用依据的，决定变更该行政行为；第三、对于存在主要事实不清、违反法定程序等明显违法行为的，决定撤销该行政行为并责令重新作出；第四、对于不宜撤销或程序轻微违法的行为，确认该行政行为违法；第五、对于实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，确认该行为无效；第六、对于行政协议，可以决定被申请人承担依法订立、继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。
9. 增设行政复议意见书、约谈通报、行政复议决定抄告等监督制度
此次修订草案增加了以下几种监督方式：第一、行政复议意见书。如行政复议机关发现被申请人或者其他下级行政机关的有关行政行为违法或者不当的，可以在作出行政复议决定的同时，制发行政复议意见书。有关机关应将纠正相关违法或者不当行政行为的情况报送行政复议机关。第二、约谈或通报批评。被申请人不履行或者拖延履行行政复议决定的，经责令限期履行仍不履行的，行政复议机构可以约谈行政机关有关负责人或者通报批评。第三、抄告上级主管部门。县级以上地方各级人民政府在办理以本级人民政府工作部门为被申请人的行政复议案件时，应当将发生法律效力的行政复议决定同时抄告被申请人的上一级主管部门。
10. 按照合法自愿原则进行调解
现行《行政复议法实施条例》第50条规定，两种情形下行政复议机关可以进行调解：一是对行政机关行使法律规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服；二是当事人之间的行政赔偿或行政补偿纠纷。此次修订草案则进一步明确：行政复议机关审理案件可以按照合法、自愿原则进行调解，但不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律、法规的强制性规定。
11. 建立健全行政复议证据规则
此次修订草案，对于行政复议证据规则作了不少条款的增加及修改，进一步建立健全了行政复议证据规则，主要体现在：第一、明确行政复议的证据类型，包括书证、物证、勘验笔录等八种证据类型；第二、明确申请人应当提供证据的情形，包括：主张不履责的应提交曾经要求被申请人履责的证据、主张行政赔偿的应提供受行政行为侵害而造成损害的证据；第三、行政复议机构有权调查取证，查阅、复制、调取证据并询问有关人员；如有关人员拒绝、阻挠的，依法给予处分或治安管理处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任；第四、如行政复议期间，相对人提交了原行政行为作出时没有提出的理由或证据，经行政复议机构同意，被申请人可以补充证据；第五、行政复议期间，相对人除可以查阅被申请人的书面答复及证据外，还增加“复制”的权利；第五、相对人行使查阅复制权的例外情形增加了“可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定”的情况。
以上是我们结合此次修正案概括总结的主要修改内容和方向。截至2021年底，全国各级行政复议机关共办理行政复议案件295.3万件，纠错率14.3%。我们相信，伴随着对行政复议法的修改，我国将逐步构建统一、科学的行政复议体制。行政复议程序在加快建设法治政府、维护当事人合法权益、促进社会和谐稳定方面将发挥更为重要的作用。
