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地产项目债务重组法律实务（下）：重组方案与行政赋能
地产项目债务重组法律实务（下）：重组方案与行政赋能
在系列上篇中，我们梳理了地产项目债务重组相关政策，结合经验总结债务重组的原则、项目与项目公司尽职调查实务重点。在下篇中，我们着重梳理困境项目重组方案经验，并分享对行政赋能的一些思考，供读者参考。
房地产行业高速发展10余年，在“房住不炒”的宏观背景以及2020年8月“三道红线”政策后，因房地产行业的发展模式及市场发展规律、政策执行力度、国家宏观调控等多方面的原因，房地产市场从2021年9月开始经历行业“缩表”的阵痛，不少大型房地产企业先后出现债务风险，面临诸多的困难处境，继而影响资金方、施工方、材料设备供应方及购房业主等多方主体。房地产市场影响国民经济及民生多个方面，在行业困境下，政府亦在监管、维稳、施救等多方面遇到难题。表面上看，各方主体皆可按政策与法律处理，但实操中，商业诉求与法律的平衡，经济效果与社会效果、法律效果的协调，社会资源的调度与节约，仍需探索最佳路径。
本文仅就困境项目的成因、市场常见盘活方案等问题，从法律角度予以整理，请勿以此作为法律意见在实践中套用。
一、困境项目重组方案
目前房地产项目庭外重组案例中，重组方案主要包括重组主体、资产保护、交易结构、行政赋能、项目操盘、资金投入、项目销售与招商运营、债务清偿等内容，对于城市更新项目，有一些特别注意事项。
（一）
重组参与主体
重组参与主体主要包括投资人、债权人、债务人、代建人、政府等。
重组投资人是重组过程中的重要角色，通常包括新引进的投资人、现有债权人中的债权人等两类。具体根据对项目的信心、资金成本、引进效率等方面确定具体的投资者。新引进的投资者主要包括资产管理公司、房地产投资基金。现有债权人作为新投资人，有对项目了解、引进效率高的特点，但也有其自身资金使用限制方面的局限。新投资人则面临不熟悉项目、引进时间长的局限。
由于没有进入破产重整程序，庭外重组不受相关破产程序强制，所以项目公司债权人、项目公司及其实际控制人的主动积极参与、支持，对于重组成功至关重要。
代建人作为树立各方信心的重要角色，往往由央企、地方国企、公信力及操盘能力较强的地产公司等承担，代建方有可能输出自己品牌作为项目的新品牌，以增强市场对项目的信心，促进项目销售。如果项目公司自身市场声誉较好，亦可以考虑仍然由其操盘，但此种情形很难获得债权人及购房业主的充分信任，不能使项目溢价。
困境项目重组必须行政赋能时，政府则成为庭外重组不可或缺的重要参与方。
（二）
资产保护
房地产项目发生困境，其背后是整个地产集团公司的债务相互关联、资金混用、项目超融超调，因此，对项目资产采取保护措施就显得尤为重要，否则，重组过程中甚至重组成功后，大概率会发生因其他关联公司或实际控制人的债务，而将重组的项目公司重新拖入债务泥潭。
目前，采取资产保护的常用方式包括信托服务与设立SPV两种，其作用是通过信托服务或将股权过户给新设的SPV，使项目公司与项目公司原实际控制人及关联公司脱钩，不受关联公司债务拖累。
为避免逃废债嫌疑，项目公司原股东仍然在资产保护的交易结构中持有项目公司股权，但根据原债务顺序，原股东处于中间或劣后的受益人顺序，依然对项目享有相应权利。
（三）
重组交易结构
重组项目的交易结构，目前市场上通行的是信托服务结构与有限合伙作为SPV结构。但无论哪种交易结构，其目的是进行资产保护，不受项目公司原关联公司的债务影响、决策影响，同时方便债权清偿的顺序安排及投资者的加入。
信托服务结构主要如下：
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在重组过程中，应债权人要求，项目公司（或其母公司）作为委托人，将项目资产或项目公司股权作为信托财产委托信托公司设立财产权信托。在受益人中，根据项目情况，将资金投入方、现有债权人、债务人等安排优先、中间、劣后的受益人多层级顺序，项目收益按受益人顺序分配，进而按照法定与约定的顺序实现债权。同一顺序中有两人或以上的，按照比例分配。
有限合伙结构如下：
点击可查看大图
在基金LP/GP层面，根据项目情况，将资金投入方、现有债权人、债务人等安排优先、中间、劣后的多层级顺序，项目收益按LP顺序分配，进而按照法定与约定的顺序实现债权。同一顺序中有两人或以上的，按照比例分配。
（四）
政府行政赋能
政府行政赋能是解决项目稳定、收支平衡、去化周期等重要措施之一，大多数困境项目没有政府行政赋能，难以重组。行政赋能的具体内容见本文第五部分。
（五）
重组项目操盘
项目操盘通常由代建人承担，债权人与代建人共管代建章证照，债权人对操盘中的重要事项如项目定位、方案设计、进度控制、成本控制、工程发包及销售定价等有最后决定权。项目公司原股东虽劣后于其他债权人，有些项目因历史遗留问题需要原股东继续协调帮助的，原股东或项目公司原管理人员继续参与项目操盘。债权人、原股东在项目操盘中的具体权利分配，需要根据项目情况确定，不能一概而论。代建人是受原股东与债权人委托操盘，其法律地位系代理角色。
（六）
增量资金与封闭运作
项目所需增量资金，来源于现有债权人的新投资或其他投资人的投资。增量资金额度视项目具体情况与需求确定，仅限于本项目必须使用的资金。《十六条》已经有支持金融机构对新增配套融资支持的规定，增量资金“后进先出”，且使用年限最长可达三年，同时明确了资金封闭运作，该资金封闭从项目微观上进行管理，与项目保护从项目宏观上隔离风险相辅相成，确保资金安全。
项目前期阶段，涉及缴纳地价或城市更新项目的前融，则因融资政策限制原因，资金来源渠道受限。如果土地来源于招拍挂的公开市场，则融资缴纳地价需要行政赋能许可。
另外，在资金投入中，有部分项目存在维稳资金的贡献，主要是在政府要求下，给予项目公司相关资金，之后支持其他兄弟公司保交楼、保稳定项目。该部分资金实际上是债权人及项目实际控制人各方对维稳相关任务达成的妥协。
（七）
项目销售
项目销售时点与销售定价，为各方意见容易分歧的问题。虽然价格销售越高、周期越短，是各方共同追求的目标，但由于对市场的判断，债权优先劣后不同，各方债权人关注点难以完全统一。尤其是增量资金债权人与有优先权的债权人，债权延期的成本及未来市场的不确定性，会促使他们希望尽早销售。作为劣后的原股东或实际控制人，也非常希望项目能在偿债后有余值分配，在现有市场下行的时候，希望延期销售以等待更好的行情。因此，在交易方案中对销售定价与销售时点如何确定，需要进行相应的约定。
项目销售资金管理，应当划入增量资金提供方参与共管的专用账户，在资金封闭与资产保护的大前提下，确保资金用于项目及增量资金的优先偿还。
（八）
项目债务清偿
项目开发完成后，按照交易方案确定的清偿顺序清偿债务。增量资金优先受偿（即后进先出），其次为项目有抵押权的债权，再次为普通债权，最后是股东权益。股权质押的债权，优先于股东，但如果无抵押增信措施，在项目公司的偿还层面，则与项目公司普通债权受偿顺序无异。
项目代建费用、工程款等，优先于所有债权，代建费用优先其他债权源于重组协议的约定，工程款系法定优先债权。
项目开发完毕时债务依然无法全部清偿时，应部分债权人的要求，项目公司进入破产清算程序。
（九）
亏损项目重组
如果项目最终开发完毕亦出现亏损，则需要根据项目情况另行确定方案。如果项目条件及规划条件允许变更业态、容积率、增加学位等指标提升项目价值，且提升后能达到项目收支平衡，则需要行政赋能，之后重组。如果项目净值亏损且无法行政赋能，则可能依赖兄弟公司项目支持，确保交楼稳定，但无法偿还相关债务。《十六条》也规定了剩余货值销售回款不能覆盖专项资金（指纾困专项资金）与新增配套融资（增量资金）的情况下，已经明确还款来源的，可以提供资金。既不能获得行政赋能提升价值，又无兄弟公司利润支持或其他还款来源的项目，只能走向破产重整或破产清算程序，具体不在本文探讨。
（十）
争议解决对重组的辅助
困境项目基本都面临诉讼（仲裁）查封、冻结甚至拍卖执行，各类债权人因不同利益诉求采取力所能及措施对项目资产权利予以限制。在资产保护完成之前，参与重组的债权人可采取查封冻结措施对特定资产限制转让或被他人采取强制措施，在资产保护完成之后再解除限制措施，释放项目，办理开发手续。
二、困境项目重组中的行政赋能
政府介入项目重组或施救方案的制定与实施，是困境项目后续能否顺利完成开发的重要保障。政府权威性高，执行力强，有利于调动资源，可短时间内集中资源处置局部风险，避免局部风险转化为全局风险。因此地方政府积极介入困境项目的风险化解，有利于提振社会和市场对困境项目化解危机的信心，争取重组的时间与空间。
在中央政府层面，一般通过政策调整（地产调控政策、金融监管政策）结合金融工具适当放松限制，比如银保监会敦促银行正常化房贷审批和房地产开发贷发放、债务融资政策放松等，一定程度上缓解房企的流动性压力。这些政策仅有利于行业困境的适当缓解，不对困境项目带来直接影响。
从地方政府角度，政府参与困境企业施救的首要任务是确保住房项目的后续建设和交付、保障购房者合法权益、保障农民工工资正常支付，实现“保稳定、保民生、保发展”。政府介入施救的部门一般包括维稳、自然资源、规划、住建、金融、国资等部门。主要对以下情形之一的项目介入重组：（1）项目出现难以交楼的风险；（2）项目难以兑付工程款，进而拖欠农民工工资；（3）项目涉及理财产品兑付风险，影响社会稳定；（4）项目自身条件良好，但需要对其他出现困境必须救助的关联公司进行救助；（5）其他无行政赋能难以重组的。
地方政府可以从以下方面介入困境企业的重组处理，以合适的方式对困境项目进行赋能：
（一）协调金融债权人。协调金融债权在债权实现方式、时间等方面基于房企处理危机的宽松条件，带动其他债权人给予流动性危机处理的适当支持。
（二）购买商品房。向开发商购买商品房作为保障房，一方面可以给困境企业带来一些现金流，另一方面可以增加保障房供应，缓解地方保障房的建设压力。
（三）免除闲置违约责任。对于困境企业尚未开发的土地，可以考虑适当延长项目开发期限，豁免延期开工或竣工违约金以及免缴闲置费（如果不是单纯因企业原因导致闲置的情形）等。
（四）改善预售监管制度。适当降低预售资金监管。有些地方政府在三道红线政策关于受限资金的基础上（以货币资金的三分之一或预售款项的20%，以孰高者计算为受限资金），进一步收紧预售资金监管，加剧项目资金的紧张。如果在政府监管情况下用于本项目盘活，则可适当放松监管尺度。条件成熟情况下，改革预售制度，避免预售带来的不良后果。
（五）政府规划赋能。对于尚未开发或未完成建设的项目，可以在符合上层规划的前提下，经企业申请按合法程序适当调整业态、容积率、保障房、教育等相关配套设施等规划指标，吸引有实力的投资者参与合作开发，提升项目市场价值及去化速度。
（六）重组流程行政赋能。对于项目重组过程中的具体事务给予适当行政许可、登记方面的灵活安排，包括土地抵押登记与涂销登记、股权质押登记与注销登记、土地产权变更登记等，以满足项目用地及股权在遇到查封、抵押等多重权利限制时可有序实现协议一致的变更登记。
（七）拆迁障碍行政赋能。在拆迁方面不能推进的城市更新/旧改项目，提高保障房比例后，政府通过征收手段协助解决拆迁问题，以加快项目开发，实现资金回流。
（八）城市更新项目进度行政赋能。政府主管部门在城市更新项目立项、专项规划及实施主体确认等方面予以变通，确保被拆迁人及时得到补偿与回迁，维护社会稳定。促成项目/资产保护的顺利进行，维护投资人及债权人利益。
结语
困境房地产项目重组是在房地产行业下行并遇到严重困难的情况下出现的，与传统的房地产不良资产项目盘活有本质不同。政府、各类债权人、债务人、施工方、投资人等多方角色只有把蛋糕做大、适当放弃部分利益、承担社会责任等作为各方共同目标，方可重组成功。实践中的项目重组还会遇到更多更复杂的问题，做到社会效果、法律效果、经济效果三者协调统一，是重组需要兼顾的原则。重组能否最终取得成功，还需要《十六条》落地及市场企稳的支持。
