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外商投资新机遇：2022年版《鼓励外商投资产业目录》为扩大开放做“加法”
外商投资新机遇：2022年版《鼓励外商投资产业目录》为扩大开放做“加法”
2022年10月26日，国家发改委和商务部第52号令公布《鼓励外商投资产业目录（2022年版）》（“《鼓励目录》”）。《鼓励目录》将于2023年1月1日正式施行。新的《鼓励目录》会给哪些行业和地区的外商投资带来新机遇？在负面清单管理模式下，外国投资者进入中国市场，又会受到哪些监管要求？本文将结合实践经验对上述问题进行深入解读。
一、什么是《鼓励目录》？
《鼓励目录》来源于《外商投资产业指导目录》项下的鼓励类外商投资产业目录。1995年原国家计委、经贸委、外经贸部首次联合发布《外商投资产业指导目录》（“《指导目录》”），将外商投资产业分为鼓励类、限制类、禁止类和允许类，并以《指导目录》为依据对外商投资项目进行逐案审批。《指导目录》共历经7次修订。最后一版《指导目录》修订于2017年，当时为配合外商投资备案管理制的实施，《指导目录》将外商投资产业分类修改为鼓励类和负面清单类。2019年《中华人民共和国外商投资法》（“《外商投资法》”）颁布后，我国不再采用《指导目录》的体例，而是将《指导目录》下的鼓励类和《中西部地区外商投资优势产业目录》合并修订为“《鼓励外商投资产业目录》”，并作为一份单行文件发布。《鼓励目录》由国家发改委和商务部负责制定，修订周期通常为1至3年。
《鼓励目录》包含两个子目录，一是《全国鼓励外商投资产业目录》（“全国目录”），适用于全国；二是《中西部地区外商投资优势产业目录》（“中西部目录”），适用于中西部地区、东北地区及海南省。
二、本次修订主要包含哪些内容？
1. 持续引导外资投向先进制造业和现代服务业
2022年版《鼓励目录》继续将先进制造业作为鼓励外商投资的重点方向，在医药制造、半导体、新材料、计算机与通信、新能源、人工智能等技术密集型行业均新增或扩充了产业条目。值得注意的是，本次修订不仅涉及技术研发及终端产品，还关注了原材料、关键零部件领域。原材料方面，新增了覆铜板专用电子级玻璃纤维布开发、生产等条目内容，对高性能涂料等条目进行扩充；关键零部件方面，新增了自动驾驶相关关键零部件等条目，扩大了既有“新能源汽车关键零部件研发、制造”等条目范围。吸引外资进入这些行业、领域有助于补齐现阶段我国部分供应链环节自主研发能力不足的短板，从而增强产业供应链韧性。我们整理了2022年版全国目录制造业内的部分修订条目，请见图1。
图1：2022年版全国目录制造业修订条目摘录
此外，2022年版《鼓励目录》还持续引导外资投向现代服务业。节能环保领域，新增有关低碳环保绿色节能节水的先进系统集成技术及服务、清洁生产评价认证与审核等条目；商贸流通领域，新增农村电子商务及乡村新型服务业等条目，修改电子商务零售和电子商务供应链公司条目以明确将跨境电商纳入鼓励外商投资范围；职业教育培训及人力资源服务领域，新增职业院校（含技工学校）、人力资源服务等条目。上述修订有助于促进服务业与制造业融合，并助推制造业高端化、智能化、绿色化发展。我们整理了2022年版全国目录现代服务业内的部分修订条目，详情请见图2。
图2：2022年版全国目录现代服务业修订条目摘录
2. 持续引导外资投向中西部、东北地区以及海南省优势产业
2022年版《鼓励目录》结合各地自身的特色资源优势大幅扩充了中西部目录，鼓励外商在中西部、东北地区以及海南省投资布局，以促进区域协调发展。下图介绍了中西部目录本次部分新增条目。
图3：2022年版中西部目录部分新增条目
三、外商投资《鼓励目录》行业可以享受哪些便利和优惠？
外商投资列入《鼓励目录》内的行业领域，主要可以享受如下优惠政策：(1) 在投资总额内进口自用设备及按照合同随前述设备进口的技术和配套件、备件[1]，除国家规定不予免税的产品，免征关税；(2) 对于集约用地的鼓励类工业项目优先供应土地，并且可以按不低于所在地等别[2]相对应全国工业用地出让最低价标准的70%确定出让底价；(3) 在西部地区[3]和海南省投资，还可进一步减按15%税率缴纳企业所得税。
在便利措施方面，国家发改委于2020年发布了《国家发展改革委关于应对疫情进一步深化改革做好外资项目有关工作的通知（发改外资〔2020〕343号）》，要求“利用外资重点省市发展改革委要推动建立健全地方层面的重大外资项目专班机制”，并“建立绿色通道，推动项目尽快落地”。北京2021年颁布的“稳外资”二十五条措施[4]中进一步明确，符合《鼓励目录》的投资项目可以纳入北京市重大外资项目专班，协调解决该类投资项目涉及的规划、用地、用海、环评、能耗等事项，便利项目落地。
四、如何理解《鼓励目录》与《负面清单》的关系？
根据《外商投资法》第四条，在现行外商投资管理体制下，我国对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单管理制度。这里的“准入前国民待遇”，是指在投资准入阶段给予外国投资者及其投资不低于本国投资者及其投资的待遇；所称“负面清单”，是指国家规定在特定领域对外商投资实施的准入特别管理措施。[5]《外商投资法》第二十八条进一步明确了负面清单管理制度的内涵，根据该条规定：(1)《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（“《负面清单》”）内规定禁止投资的领域，外国投资者不得投资； (2) 《负面清单》规定限制投资的领域，外国投资者进行投资应当符合《负面清单》规定的条件；(3) 《负面清单》以外的领域，按照内外资一致的原则实施管理[6]。
为了吸引高质量外资进入中国市场，我国近年来在外资准入方面采取了“加减法”的路径：一方面做加法，扩充《鼓励目录》条目，从产业政策角度引导和鼓励外资投向我国重点发展的行业、领域和地区；另一方面做减法，缩短《负面清单》长度，进一步放开对于外资准入的限制。值得注意的是，《鼓励目录》所涉产业条目多为我国现阶段总体发展较为薄弱、自主研发能力有待提高的行业、领域，而这些行业、领域中的相当部分与国防（例如与半导体行业相关条目）、公共服务（例如公共航空运输公司、核电站建设、经营等条目）等行业密切相关，具有一定敏感性，因此在外资准入环节这类行业会面临一定限制。这也解释了为什么《鼓励目录》与《负面清单》会存在重合的产业条目。外商投资于《鼓励目录》内的行业、领域可以享受税收和用地等优惠政策，但与此同时，如这些行业、领域同时属于《负面清单》内的非禁止投资领域的，外国投资者还需要遵守《负面清单》在股权比例、公司治理结构等方面的限制要求。
图4：《负面清单》与《鼓励目录》重合的产业条目
五、现行外商投资管理体制下，外商投资还需要遵守哪些监管要求？
1. 外商投资安全审查
根据《外商投资法》第三十五条[7]，外商投资如影响或可能影响国家安全的，需要接受安全审查。
从《鼓励目录》层面来看，《鼓励目录》中的部分行业、领域（例如与半导体相关的产业条目等）属于可能关系国防安全的敏感行业、领域，或者虽非关系国防安全但属于关系国家安全的重要领域（例如重要基础设施、重要金融服务等）且外国投资者对所投资企业取得控制权[8]。除行业性质之外，部分外商投资项目建设选址也可能较为敏感，例如建设于军事设施和军工设施周边地域等。而根据《外商投资安全审查办法》第四条的规定[9]，存在上述情形的外商投资，有较大可能会被认定为属于外商投资安全审查范围，相关外国投资者或境内相关当事人应按要求，在实施投资前主动向设于国家发改委的外商投资安全审查工作机制办公室申报安全审查。[10]如投资者存在：(1) 未依照要求申报即实施投资；或 (2) 向外商投资安全审查工作机制办公室提供虚假材料或隐瞒信息的；或 (3) 附条件通过安全审查但未按照附加条件实施投资的，则可能面临自限期申报至被采取措施以恢复到投资实施前状态不等的法律后果[11]。
2. 反垄断审查
外国投资者投资《鼓励目录》内的行业，可能会选择新设合资企业或并购中国境内企业的交易路径。如果这类交易构成《中华人民共和国反垄断法》规定的经营者集中，并且达到了《国务院关于经营者集中申报标准的规定》规定的申报标准，则需要进行反垄断申报。《外商投资法》第三十三条[12]也再次明确外国投资者如以并购或其他方式参与经营者集中的，有接受经营者集中审查的义务。
六、结语
《鼓励目录》通过做“加法”进一步扩大开放，对于助力中国产业转型升级、促进区域协调发展具有重要意义。同时，外国投资者也应正确理解《鼓励目录》与《负面清单》以及其他外商投资监管措施之间的关系，从而实现拟议投资项目安全落地。
[注]
