为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，继2012年6月1日原国土资源部颁布《闲置土地处置办法》，海南省政府于2013年11月1日起实施《海南省闲置土地认定和处置规定》以来，海南闲置土地处置工作大致经历了“2013年征缴闲置费”、“2015年以行政决定进行有偿收回”、“2017年以后主要为无偿收回国有土地使用权”等几个阶段。为了推动闲置土地处置工作，海南省政府曾于2015年公开挂牌督办闲置宗地，并成立海南土地闲置处置领导小组，足见海南省对土地闲置处置工作的高度重视。2021年6月10日《海南自由贸易港法》通过后，2021年12月1日正式通过的《海南自由贸易港闲置土地处置若干规定》已经于2022年1月1日起施行，新增了“土地迟延竣工的闲置费征缴规定”。海南各市县，如海口市自然资源和规划局于2022年1月1日起试行《闲置国有建设用地认定工作细则（试行）》，用于规范海口市对闲置国有建设用地的闲置状态、闲置原因、闲置时间、闲置面积、闲置费标准认定。我们可以预见，海南将会加大力度、继续推动对闲置土地的常态化处置，这将对土地使用权人、地产项目投融资并购、土地二级市场等带来一系列影响。本文作者将结合自身实务经验，围绕“海南自贸港闲置土地处置过程中的争议焦点”以及“近年来最高院对土地闲置行政诉讼的再审裁判规则”进行梳理，以期有助于土地使用权人了解和认识土地闲置风险、提高土地闲置风险防范水平，合法维权。

1、一般情况

根据原国土资源部2012年7月1日起施行《闲置土地处置办法》的规定，闲置土地，“是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”故“国有土地使用权出让合同约定或划拨地决定的动工开发日”是影响土地闲置认定起算日的关键。

2、特别情况

根据海南省政府2013年11月1日起实施的《海南省闲置土地认定和处置规定》的规定，如国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期（按照《闲置土地处置办法（2012修订）》，该日期以交地确认书确认的时间为准）；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期（该日期以土地使用权证的办证日期为准）。

在实务案例判决方面，在最高人民法院（“最高院”）(2020)最高法行再113号（裁判日期：2020.12.03）中，最高院对土地闲置的起算日进行了认定：

在该土地闲置行政诉讼案二审中，海南高院认为，“涉案土地依照约定应当在2012年12月31日之前开工，2014年6月30日前竣工。涉案土地使用权证于2013年11月5日颁发。截至2015年11月27日涉案土地尚未动工开发，构成土地闲置。”

但最高院经审理认为：市政府与森源公司2012年7月10日签订的国有土地出让协议上载明涉案宗地的交付条件为补偿完毕，交付时间为2012年7月31日，该地块应在2012年12月31日之前开工。但是至2012年12月，政府发布领取补偿款通知，2013年3月27日，政府发布迁坟公告，告知农户坟墓应迁移的时间，而在村民未领取补偿款项、未迁移地上坟墓的前提下，不能认为项目已经补偿完毕，进而筹备动工开发。市政府未能按照约定期限、条件交付该宗地，使项目不具备如期动工开发条件，动工开发延迟，系未能完成土地交付条件造成的土地闲置。《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定，“实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。”海南高院认为涉案土地依照约定应当在2012年12月31日之前开工，最高院则依法予以纠正：从2013年11月核发土地使用权证之日真正取得涉案土地起算1年的动工准备时间，则动工准备时间可以延长为2014年11月。

3、受让或司法文书确认所得的起算日认定

原国土资源部《闲置土地处置办法》和《海南省闲置土地认定和处置规定》对“受让或司法文书确认所得的土地使用权”的动工日没有进行规定。

海口市自然资源和规划局2022年1月1日起试行的《闲置国有建设用地认定工作细则（试行）》分三类情况进行了规定：

3.1如果土地使用权转让（含司法裁决转让）给受让人，“经不动产登记机构批准为第三人办理土地使用权登记的，以受让人取得土地使用权登记之日起届满一年之日为新的动工开发日期。”

3.2对于土地使用权转让，“未办理土地使用权转移登记的，仍按原土地出让合同或划拨决定书约定规定的动工时间认定应动工开发日期。”

3.3对于诉讼或执行竞拍等情况取得的土地，前述《闲置国有建设用地认定工作细则（试行）》规定，将根据《民法典》第二百二十九条规定对于因司法文书、仲裁文书取得不动产权的情形，“以司法文书、仲裁文书设立物权生效之日起届满一年之日为应动工开发日期。”

4、分期开发的起算日认定

《海南省闲置土地认定和处置规定》第九条规定，国有建设用地使用权有偿使用合同约定、划拨决定书规定或者其他国有建设用地批准文件规定分期建设的，按照分期建设的范围认定闲置土地面积。

实践中，有“一宗地分期开发”和“多宗地分期开发”的不同情况，海口市自然资源和规划局2022年1月1日起试行的《闲置国有建设用地认定工作细则（试行）》分两类四种情况进行了规定：

4.1“经市政府或规划主管部门批准在一宗地上分期开发项目的，由分期开发批准文件规定的各期动工开发日期起满一年为该期土地闲置的起始时间；分期开发批准文件对各期动工开发日期没有规定的，以取得土地证之日起满一年为应动工开发日期，下一期动工开发日期不单独起算；”

4.2“经市政府或规划主管部门批准在多宗地上分期开发同一项目的，分期开发批准文件规定的各期动工开发日期起满一年为该期土地闲置的起始时间；分期开发批准文件对各期动工开发日期没有规定的，仍按各宗地的出让合同或划拨决定书约定（规定）的动工开发日期认定。”

土地闲置认定的闲置截止日到底是以“送达《闲置调查通知》日”、还是“送达《闲置土地认定书》日”、亦或是算至“送达《征缴土地闲置费决定书》或《收回国有建设用地使用权决定书》日”，此前在土地闲置处置实务中存在一定争议。

在实务案例判决方面，最高人民法院(2020)最高法行再113号（裁判日期：2020.12.03）中，最高院认为：天赐公司应于2014年11月动工开发土地，同时市国土局亦于2014年11月告知天赐公司可动工开发。因此，无论是否扣除土地闲置时间，天赐公司土地闲置时间都应从2014年11月起算，至市国土局《闲置土地调查通知书》于2015年7月发出时为止，土地闲置时间未满两年。

最高院的该认定支持将“送达《闲置调查通知》日”作为土地闲置认定的闲置截止日。这将明确土地闲置调查期间对于土地使用权人的申请听证、行使申辩等至政府作出决定期间的时间均出于土地闲置调查原因，可不列入土地闲置时间，这也有利于对行政相对人的权益保护。

海口市自然资源和规划局颁布并于2022年1月1日起试行的《闲置国有建设用地认定工作细则（试行）》第十条规定，国土部门向土地使用权人送达《闲置土地调查通知书》之日为认定土地闲置期间的截止时间，进一步明确了当地土地闲置期间的截止日。

在影响土地闲置时间扣除的原因方面，《海南省闲置土地认定和处置规定》第十四条规定，“因政府原因造成土地闲置，有确定的起讫时间的，可以扣除政府原因造成的土地闲置时间，扣除后仍符合闲置土地条件的，可以认定为非政府原因造成土地闲置。”

我们理解，为了避免前述规定被“扩大解释”适用，2017年海南省人民政府办公厅《关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》规定明确，“对既有政府原因又有企业原因的闲置土地，应当按规定计算不同原因的起讫时间。因政府原因造成土地闲置，有确定的起讫时间的，扣除政府原因影响时间后仍符合闲置土地条件的，应认定为企业原因造成土地闲置，并按照闲置土地处置相关规定依法进行处置。”

该规定同时规定，“因政府原因造成土地闲置的，市县政府在批准处置方案时，应当明确政府原因消除的责任部门、时限和措施，并限期落实。造成政府原因的责任单位应积极采取措施，消除政府原因。”我们理解，该规定实际对“政府原因影响扣除”作了“收口”规定。

1、影响土地闲置时间扣除的政府原因认定

在 “政府原因影响土地闲置时间扣除”的相关判决方面，最高人民法院(2020)最高法行申1151号（裁判时间2020.12.15）行政判决中，最高院经审查认为，“《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”

本案中，各方当事人对于案涉土地闲置满二年的事实均无异议，但对于土地闲置系何种原因造成存在根本分歧，各方当事人也因此提供了相应的证据。再审申请人生茂公司向一审法院提供了市政府“会议纪要及批复”，并以此主张市政府已经在前述公文文书中自认土地闲置主要系政府原因造成。“原审判决对‘会议纪要及批复’具有真实性和关联性予以认定，但未对上述公文文书的合法性、文书内容是否真实、文书内容与其他定案证据是否相互冲突等作出认定，仅以批复事项最终没有得到执行，性质上属于行政机关的内部行政行为且没有外化，并未对外发生法律效力等为由而不予采信。”最高院认为海南高院的前述对“会议纪要及批复”的认定违反证据认定与采信规则，“从而造成原审判决认定土地闲置属企业原因的事实，可能存在主要证据不足和事实认定错误的情形，应予再审”。本案中，最高院指令海南省高级人民法院再审，再审期间，中止原判决的执行，并要求在再审期间应当对“会议纪要及批复”等进行全面、客观和公正地分析判断，对上述公文文书是否合法、文书内容是否属实、文书内容与其他定案证据是否相互冲突等依法进行审查和认定，并在综合本案全部证据的基础上，确定上述公文文书与案件事实之间的证明关系，准确认定案件事实。我们理解，最高院实际一定程度上采信了“市政府会议纪要及批复”，从而支持了再审请求。

2、政府原因影响消失后的土地闲置时间认定

在 “影响原因消失后的土地闲置时间认定”的相关判决方面，最高人民法院(2020)最高法行申1520号（裁判时间2020.06.28）中，最高院经审查认为，“国有土地使用权人取得土地使用权后，未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，可无偿收回国有建设用地使用权。南渡江公司于2004年8月1日取得《国有土地使用权证》，其动工开发日期应认定为2005年8月1日。南渡江公司于2005年申报并取得《建设用地规划许可证》，但之后一直未动工开发，直至2016年11月17日市国土局对涉案土地进行闲置调查前亦未再申请报建。南渡江公司已超过法律规定的动工开发日期，市政府认定其构成闲置土地的事实清楚”。经最高院审查，“虽然海口市政府于2003年发布海府〔2003〕14号《关于禁止新埠岛非法用地抢修强建行为的通告》暂停新埠岛地区的报建，但该文件已于2010年12月30日废止。南渡江公司此后至海口市国土局2016年11月17日启动闲置土地调查前，亦未申请报建。故南渡江公司应对涉案土地闲置承担责任，海口市政府作出海府罚字〔2018〕38号《无偿收回国有建设用地使用权决定书》，适用法律正确，南渡江公司再审称涉案土地系因政府政策和规划调整导致土地闲置，理由不能成立。”

近几年来，海南闲置土地处置过程中陆续出现了多个争议焦点，土地使用权人可能会选择陆续通过行政听证、行政复议、行政诉讼等方式进行维权，案件诉讼也可能会经历一审、二审，乃至再审。随着近些年最高院对土地闲置行政诉讼作出的再审裁判规则，很多争议焦点已经逐步明朗。限于篇幅，本文下篇将继续围绕《海南自由贸易港闲置土地处置若干规定》及海南相关地方性法规规定，对最高院的裁判规则进行归纳整理，以期帮助土地使用权人了解海南地方性规定及新规的立法背景、提高土地闲置风险认识，及时动工、按时竣工，从而避免土地被列入闲置，积极投身海南自由贸易港建设。