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关山玉带权相交，标尺划更高——建设项目压覆矿纠纷的法律实务
关山玉带权相交，标尺划更高——建设项目压覆矿纠纷的法律实务
引言
对于煤炭、金属、稀有材料、建筑材料的矿业权人而言，其探矿权、采矿权经申请并办理登记后依法设立，受到《矿产资源法》等法律的保护。对于高速公路、铁路、水利及输电线路工程等涉及公共利益的基础设施建设项目而言，建设用地取得用地批准和土地使用权的，受到《土地管理法》等法律的保护。权利的设定有先后，权利的行使有交叉，如何衔接两类不同权利的设定和行使边界，保障和提升矿产和土地资源的使用效率，兼顾个体财产权益与公共利益，有必要对建设项目压覆矿产资源纠纷的司法实践现状进行回顾总结。笔者从类案的办理经验出发，对建设项目压覆矿产资源所涉的部分法律问题进行解析，以资借鉴。
正文
根据原国土资源部公告2015年第2号[1]的相关规定，建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的行政审批申报资料，应当包括：（1）建设单位关于压覆重要矿产资源的申请函；（2）省级国土资源主管部门初审意见；（3）建设项目压覆矿产资源不可避免性论证材料；（4）压覆重要矿产资源评估报告及评审意见书（纸质及电子版）；（5）建设单位与被压覆矿业权人签订的协议；（6）被压覆矿业权人有效期内的勘查许可证或采矿许可证复印件等资料。但在高速公路、铁路、水利及输电线路工程等基础设施建设项目的审批环节中，建设单位可能因不具备上述必要文件中的一项或几项，而无法完成压覆矿产资源的审批申报。实践中，为推进项目建设，有建设单位以向地方自然资源行政管理部门出具《承诺函》（主要内容为：保证就压覆矿与矿业权人签署补偿协议、负责解决纠纷、承担法律责任、发现重要矿产资源及时报告等）的方式办理了项目用地矿产资源调查结果的备案。此种压覆矿问题延后处理的做法，可能导致后续参建基础设施项目的社会资本面临压覆矿的财产损害赔偿（补偿）纠纷。笔者就其中的部分疑点、难点问题分述如下。
一、压覆矿纠纷中，若探矿权因有效期满未延续而废止的，矿业权人应对“已经申请办理延续登记”的事实承担举证责任
《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令第240号）第十条规定，“探矿权人应当在勘查许可证有效期届满的30日前，到登记管理机关办理延续登记手续……探矿权人逾期不办理延续登记手续的，勘查许可证自行废止”。就此规定分析，笔者认为，探矿权人作为压覆矿纠纷中的原告或者仲裁申请人，对其主张权利的合法性、有效性负有在先的举证义务，若其没有证据证实在勘查许可证有效期届满的30日前申请延续登记而导致失权的，其所主张的财产权益损害赔偿大概率不会获得裁判者的支持。
二、若矿业权人依法提出了延续、分立或者变更登记的申请，但被行政机关认为其所提申请均已逾期而不予受理其各项申请的，是否应通过行政法律程序进行救济
部分案件中，有矿业权人提出了延续、分立或者变更登记等申请，但被行政机关认为其所提申请均已逾期而不予受理其各项申请。此情形下，矿业权人是否应依照《行政复议法》等的规定，在行政法律程序中及时主张其行政相对人的各项权益，以及未经行政救济程序而失权的法律后果由谁承担，不同裁判者还存在着不一样的认识。但是，通说以及司法实践一再表明，法律不保护躺在权利上睡觉的人，否则各种时效、期限等程序性法律规定就会变得毫无意义，更不利于当事人实体权利的有效保护和社会规则的维护。据此，笔者认为，在当事人的重大权利可能灭失的情况下，矿业权人作为行政相对人不依法通过行政法律程序进行救济，应证明其具有正当理由，否则不能轻易裁判其他主体对上述失权结果承担赔偿或者补偿的法律责任。
三、因建设单位未提供建设项目用地坐标，致使矿业权人无法按照自然资源行政主管部门的要求，对矿业权办理压覆区域的缩减（变更）及或延续登记的，法律责任由谁承担
在云南省迪庆藏族自治州中级人民法院(2019)云34民初31号（2021.09.02 裁判，侵权责任案件）民事一审民事判决书中，矿业权人提出，因建设单位未提供建设项目用地坐标，致使矿业权人无法按照自然资源行政主管部门要求的对矿业权办理压覆区域的缩减（变更），故未能办理矿业权延续，即：不能延续矿业权证与矿业权范围需要进行变更存在因果关系，法院对此观点予以支持。
上述因果关系的认定，尚无直接法律依据。据笔者进一步检索类似案例，较多案件是以自然资源行政主管部门出具的说明等作为定案依据。在个案中，未能办理续延矿业权的原因较多，例如还可能涉及：（1）对矿业权续延涉及保护区的行政审查，需要征得林业部门、交通部门和国土部门的意见；（2）建设单位是否负有法定或者约定的义务提供坐标、高程等测绘数据；（3）矿业权人是否可以依法查询到上述坐标、高程的测绘数据。故笔者认为，需要具体分析未能办理续延矿业权的可能原因是否唯一指向建设单位，不宜简单认定类似案情一概由建设单位承担侵权责任。
四、在建设项目已经通过用地预审和取得建设用地规划许可的情况下，建设项目压覆矿业权的续延、变更、分立等行政审批程序有待优化
对行政审批程序的合理性方面进行检视，根据《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号，下称“137号文件”）第四条的规定，现有压覆矿的制度设计是：在建设项目选址前，由建设单位查询拟建项目所在地区的矿业权设置情况，确需压覆重要矿产资源的，建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，并由其委托具有相应地质勘查资质的单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告，并与矿业权人签订协议后，继续办理其他建设手续。笔者认为，该项制度设计在一定程度上未能考虑建设项目未建成前，其初步设计批复或者设计任务书中的工程线路方位、坐标、高程等，还可能因概预算调整、特殊地质或者重大项目避让等发生变更或者调整，提前要求建设单位对不确定是否最终压覆的矿业权进行补偿，或者提前要求矿业权人或者建设单位提供建设项目压覆矿业权的具体坐标、高程，以申请缩减（变更）矿业权的行政登记，或者因其无法提供上述坐标、高程就不予受理矿业权的续延登记申请，相关规定的合理性和可操作性都存在进一步优化的空间。
五、若建设项目压覆矿产资源的，对涉及公共利益的建设项目，应兼顾和妥当平衡物权财产权益和公共利益的保护，即按照137号文件的进行补偿；对其他不涉及公共利益的建设项目，可以根据《民法典》第一千一百八十四条[2]的规定，按照矿业权所处的探、采不同阶段，结合压覆矿产资源范围对后续开采的实际影响程度，对因压覆行为而实际减少的矿产资源可开采储量的市场销售利润或者市场价值进行补偿
一方面，有法律专家认为，矿产资源压覆补偿应当以矿业权的市场价值作为补偿标准，适用《民法典》第三百二十九条[3]用益物权的法律规范，依照《民法典》第二百三十八条[4]和第一千一百八十四条[5]的规定，对财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算，即对压覆的矿产资源按照市场价格进行赔偿，同时也提出137号文件的法律位阶较低、不应作为矿产资源压覆补偿的标准。
另一方面，在最高人民法院（2020）最高法民终747号（2020.11.25裁判，财产损害赔偿纠纷）以及（2020）最高法民终1217号（2021.12.20 裁判，物权保护纠纷）的二审民事判决书中均有“（建设项目——笔者注）具有较强的公益属性。……承担的侵权责任亦应当根据双方时候达成的会议纪要，严格限于某煤矿的直接损失，而不能无限扩大致使损害公共利益”、“案涉输电工程建设使得原本属于王家坝煤业公司的探矿权让位于输电工程所保障的公共利益。……应当着眼于公共利益与私人利益的平衡，以实际投入成本为依据据实补偿。一审法院参照137号文的规定，确定由南方电网超高压公司按照……的标准补偿王家坝煤业公司的损失，妥当平衡了公共利益和南方电网超高压公司、王家坝煤业公司的民事权益，应予维持”的类似认定。
结语
基于上述分析，笔者认为，参考137号文件的规定[6]，对于前述涉及公共利益的建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人应与矿业权人签订协议，建设项目压覆探矿权的补偿范围原则上应包括“矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）”，以及“所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失”，并兼顾和妥当平衡个体财产权益和公共利益的保护。对于其他不涉及公共利益的建设项目压覆矿产资源的，可以根据《民法典》第一千一百八十四条[7]的规定，按照勘查许可（普查、详查）和采矿许可的不同阶段，结合压覆矿产资源范围对后续开采的实际影响程度（最大避让限度），对因压覆行为而实际减少的矿产资源可开采储量的市场销售利润或者市场价值进行补偿，更加符合现行法律规定和司法实践。
[注]
