为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，继2012年6月1日原国土资源部颁布《闲置土地处置办法》，海南省政府于2013年11月1日起实施《海南省闲置土地认定和处置规定》以来，海南闲置土地处置工作大致经历了“2013年征缴闲置费”、“2015年以行政决定进行有偿收回”、“2017年以后主要为无偿收回国有土地使用权”等几个阶段。为了推动闲置土地处置工作，海南省政府曾于2015年公开挂牌督办闲置宗地，并成立海南土地闲置处置领导小组，足见海南省对土地闲置处置工作的高度重视。2021年6月10日《海南自由贸易港法》通过后，2021年12月1日正式通过的《海南自由贸易港闲置土地处置若干规定》已经于2022年1月1日起施行，新增了“土地迟延竣工的闲置费征缴规定”。海南各市县，如海口市自然资源和规划局于2022年1月1日起试行《闲置国有建设用地认定工作细则（试行）》，用于规范海口市对闲置国有建设用地的闲置状态、闲置原因、闲置时间、闲置面积、闲置费标准认定。我们可以预见，海南将会加大力度、继续推动对闲置土地的常态化处置，这将对土地使用权人、地产项目投融资并购、土地二级市场等带来一系列影响，本文作者将结合自身实务经验，围绕“海南自贸港闲置土地处置过程中的争议焦点”以及“近年来最高院对土地闲置行政诉讼的再审裁判规则”进行梳理，以期有助于土地使用权人了解和认识土地闲置风险、提高土地闲置风险防范水平，合法维权。在海南自贸港闲置土地处置争议焦点系列文章上篇中，本文作者已对“土地闲置认定的起止时间认定、及政府原因影响扣除的认定”进行了争议焦点及最高院裁判规则梳理，现继续对“属于政府原因造成土地闲置的认定”进行分析介绍。

《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条第（一）项规定，“因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的”，可以认定为政府原因造成土地闲置。故该政府原因有两个法定构成要件，一是“未按约定的期限、条件进行土地交付”，二是“致使项目不具备动工开发条件”，前者是行为，后者是结果。

海南省政府对该政府原因认定标准予以从严把控，我们总结其具体表现有：

1、基础设施配套未到位导致土地闲置

对于基础设施配套不到位导致土地闲置的，2017年海南省人民政府办公厅《关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》第一条第（三）项的规定，如果“合同中明确约定由土地使用权人自行负责配套基础设施建设或者土地按合同签订现状交付或者合同签订时的法律法规规定对此未明确要求的，土地使用权人以基础设施建设未到位为由，主张是政府或者政府有关部门原因造成土地闲置的，不作为政府原因造成土地闲置进行处置。”

在“基础配套设施未到位”的相关判决方面，在最高人民法院（“最高院”）(2019)最高法行申8810号（裁判时间2020.01.21）判决中，最高院查明：本案中，“县国土资源局与白莲寨公司于1994年12月21日签订《国有土地使用权出让合同》，向白莲寨公司出让204.524亩国有土地使用权，并约定白莲寨公司在签订合同180天内动工建设，于1996年12月30日前完成整体项目工程。因出让的土地存在争议，白莲寨公司于1996年实际获得涉案的69638.19平方米土地并取得国有土地使用证。但白莲寨公司自取得涉案土地使用权后，一直未动工开发建设，土地闲置远超2年时间。”对此，白莲寨公司在再审中主张，“涉案土地所在区域始终未编制城市总体规划和控制性详细规划，同时未建设城市道路、给排水、电力、通讯等基础设施，不具备开发条件，土地闲置是政府原因造成的。”

最高院判决认为，“县政府出让土地时已在《国有土地使用权出让合同》中确定了出让土地的规划设计条件。白莲寨公司如认为开发土地面积减少，需要调整原来约定的规划设计条件，应当向政府提出申请。但从本案证据来看，白莲寨公司自实际取得涉案土地使用权后，一直未向相关职能部门申请调整规划设计条件，亦未按照原来的规划设计条件进行规划报建并动工建设。白莲寨公司主张土地闲置系由政府造成，没有事实根据。白莲寨公司以此为由申请再审，理由不能成立。”

2、未完成征地补偿安置导致土地闲置

因未完成征地补偿导致青苗及地上附着物未完成清表等原因造成土地闲置的，根据海南省《关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》第一条第（二）项的规定，如属于政府已完成征地拆迁、土地补偿安置并具备开发条件，由于土地使用权人未按规定或者约定动工开发等原因，被征地农民、周边农民或他人占用土地进行种植或建设的，或土地使用权人自行种植或建设，不作为政府原因造成土地闲置。

在“未完成征地补偿安置”的相关判决方面，最高人民法院(2020)最高法行再113号（裁判日期：2020.12.03）中，最高院查明，市政府与森源公司2012年7月10日签订的国有土地出让协议上载明宗地的交付条件为补偿完毕，交付时间为2012年7月31日，该地块应在2012年12月31日之前开工。但是至2012年12月，政府才发布通知要求村民领取补偿款，2013年3月27日，镇政府才发布迁坟公告，告知农户坟墓应迁移的时间。最高院在判决中指出，“在村民未领取补偿款项、未迁移地上坟墓的前提下，不能认为项目已经补偿完毕，进而筹备动工开发”，“市政府未能按照约定期限、条件交付该宗地，使项目不具备如期动工开发条件，动工开发延迟系未能完成土地交付条件造成的土地闲置，应当认定为政府原因造成。”

《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条第（二）项规定，“因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定的用途、规划和建设条件开发的”，可以认定为政府原因造成土地闲置。

实际操作中，对于因土地使用权人自身进行的规划调整问题造成的迟延动工开发的，可能会被排除在“政府原因”之外。2017年海南省人民政府办公厅《关于明确存量国有建设用地清理处置工作有关问题的通知》第一条第（一）项规定，对于“因城乡规划未覆盖、规划调整等原因造成土地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的，由规划部门出具意见”。但对于“土地使用权人提出调整规划、建筑设计方案等自身原因导致规划部门对其报建申请不予以受理、不予以批准的”、或“土地使用权人取得国有建设用地使用权时已经明确相关规划和建设条件，因土地使用权人提出不符合相关规划和建设条件要求等自身原因造成土地闲置后相关规划才依法调整的”、或“土地使用权人以未经批准的规划调整为依据主张政府原因造成土地闲置的”，均不得认定为政府原因。

1、“规划调整属于政府原因”的认定

在最高人民法院(2020)最高法行再113号（裁判日期：2020.12.03）案件中，本案二审法院认为，“即使天赐公司认为涉案项目规划不明确，涉案土地可能位于水源保护区内，也不妨碍其依据合同材料申请办理报建等手续如规划等部门以规划指标不确定等为由予以拒绝，另当别论。水源地应当作为城市总体规划的强制性内容，该规定是指水源地应当纳入规划，并不等于确定某一地方为水源地之后，已有的控制规划指标必然无效。涉案项目位于饮用水水源准保护区内，而非保护区内，并不完全禁止项目建设，并不导致不能按照合同约定开发。而且《风景名胜区控制性详细规划》至今尚未批准实施，亦未导致该风景名胜区其他所有项目的无法正常建设。”

而最高院在再审判决中查明并指出，“本案中，涉案土地出让时附带了规划指标，地块性质为商业用地但2013年政府拟将该地块划为饮用水水源保护地，市国土局拟同意该公司暂缓建设涉案地块上的酒店项目。市政府通过会议纪要认为，若水源地规划审批通过，涉案土地的开发建设将涉及取水口保护区，要求天赐公司完善酒店项目方案、进行环评，并报市国土局审核后上报市政府审议。”因此，最高院认为，根据市政府的会议纪要，“涉案土地的性质可能由商业用地变为水源地，属于总体规划的强制性内容变动，行政相对人可以预见该变动将会造成控制性详细规划的相应修改，涉案土地存在规划性质发生根本性改变的情形。在提交水源保护区划定方案时，该地块上已经有利害关系人，市政府没有提供证据证明征求了地段内利害关系人的意见，作为行政相对人的森源公司在知悉该消息后积极求证，并依据行政机关作出的回应，进行了相应评估、请示，其行为并非对涉案土地建设的有意拖延，而是对于土地性质可能改变的情况进行积极沟通。”最终，最高院再审判决指出，该案“系因规划可能变动而延误……该期间应认定为属于政府原因造成”。

2、规划条件等没有新的调整、且案涉土地被占用的情况

在最高人民法院(2020)最高法行申10793号（裁判日期2020.12.25）判决中，最高院查明，“市政府于2012年11月27日发布的闲置土地清查公告中已经认定案涉土地闲置原因为政府原因，处置意见为协议收回。此后，影响案涉土地开发建设的规划条件等没有新的调整，且案涉土地一直由市园林局绿化占用至今，并未退还。根据上述查明的事实，自2012年11月27日闲置土地清查公告发布后，影响案涉土地开发建设的相关因素均未发生变化。”最高院认为在此情形下，市政府于2017年11月9日又作出《无偿收回国有建设用地使用权决定书》，认定土地闲置原因为企业自身原因，决定无偿收回土地，缺乏事实根据。最终，最高院判决，“市政府主张2012年9月以后影响规划报建的政府原因已经消除，以及市园林局没有退还土地的责任在于白沙商贸公司、白沙供销社，理据不充分，其以此为由申请再审，本院不予支持。”

3、土地使用权人自行提出不属于政府原因的调整规划

在最高人民法院(2020)最高法行申8699号（裁判时间2020.11.27）中，最高院查明，“本案中，约定的建设项目动工开发期限为2014年1月1日，至2017年1月12日市国土局向万诺公司送达《闲置土地调查通知书》，涉案土地已经超过动工开发日期满2年未动工开发。”本案中，根据市规划局作出的《关于涉及规划问题的复函》的内容，“建设单位可以选择不增加容积率，且不影响报建，按原容积率取得建设规划许可后开发建设。”因此，最高院认为，“市政府规划调整提高地块容积率指标，并未造成万诺公司不能按照约定用途、规划和建设条件开发涉案土地，万诺公司为追求企业自身经济利益最大化向市规划局申请调整容积率不属于政府原因。虽然，万诺公司于2014年10月27日获得市规划局批准调整涉案土地容积率，但2015年8月10日市国土局向其下发《关于缴交增加容积率地价款的通知》后，万诺公司并未按照要求缴纳增容地价款及滞纳金，其向市政府申请将涉案科研设计用地参照工业用地免减增加容积率地价款，缺乏事实根据和法律依据。万诺公司既不按照原容积率进行报建，又不缴纳增容地价款，而是于2016年先后两次又向市规划局申请调整项目建筑限高和容积率且均未获得批准，属于其自身原因导致涉案土地闲置。”因此，最高院认定再审申请人万诺公司主张的再审事由不能成立，不应予以支持。

近几年来，海南闲置土地处置过程中陆续出现了多个争议焦点，土地使用权人可能会选择陆续通过行政听证、行政复议、行政诉讼等方式进行维权，案件诉讼也往往经历一审、二审，乃至再审。随着近些年最高院对土地闲置行政诉讼作出的再审裁判规则，很多争议焦点已经逐步明朗。本文作者将继续围绕《海南自由贸易港闲置土地处置若干规定》及海南相关地方性法规规定，对最高院的裁判规则进行归纳整理，以期帮助土地使用权人了解海南地方性规定及新规的立法背景、提高土地闲置风险认识，及时动工、按时竣工，从而避免土地被列入闲置，积极投身海南自由贸易港建设。