宅基地是农民的安身立命之本，是农村的重要土地资源，承载了几代人的生活与记忆。但随着工业化、城镇化进程的加快，越来越多的农村居民选择向城镇迁移、另谋出路，与之相对应的是大量农村住宅和宅基地遭遇闲置荒弃的现象。在党的十九大报告中，习近平总书记提出了“乡村振兴”战略。根据《中共中央国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村…必须坚持不懈把解决好‘三农’问题作为全党工作重中之重，举全党全社会之力全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化”。宅基地是国家乡村振兴大业的重要一环，盘活和利用好宅基地这项农村土地资源具有无比的重要性。如何让宅基地乘着乡村振兴的春风焕发新的生机与活力，也成为上至党和政府、下至社会群众普遍关注的问题。

2015年2月27日, 第十二届全国人大常委会第十三次会议通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》, 授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《中华人民共和国土地管理法》（简称“《土地管理法》”）、《中华人民共和国城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定；而2019年修正后的《中华人民共和国土地管理法》、 2021年《中华人民共和国乡村振兴促进法》（简称“《乡村振兴促进法》”）的颁布，更是从法律层面为农村土地资源的激活提供了支撑。本文拟梳理当前国内有关宅基地盘活的相关法律法规和政策规定，并介绍各地政府在宅基地制度改革与盘活方面的探索和实践。

宅基地作为集体建设用地的一种类型，主要规定在《中华人民共和国民法典》（简称“《民法典》”）、《土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等规定。根据上述规定条文，宅基地具有以下基本特征：由农民集体所有，供农村集体经济组织成员使用，是法律赋予的依法对占用集体土地建造住宅及其附属设施的权利；一户村民只能拥有一处宅基地，且面积不得超过所在省、直辖市、自治区的标准；实行村民申请制，由乡（镇）人民政府审核批准后无偿取得并长期占有；仅能在农村集体内部流转。就流转事宜，在过往很长一段时间内，宅基地无法突破进入市场流通的瓶颈，且2019年新修订的《土地管理法》将集体建设用地中的经营性建设用地列为入市对象，允许在符合一定前置条件下通过出让、出租等方式进入市场交易，并可以在市场上进行二次流转，但集体建设用地中的宅基地和公益性公共设施用地并未开放法定的入市路径。

纵使如此，国家对宅基地的制度改革与盘活亦保持鼓励态度，《土地管理法》第62条亦规定了国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，但法律层面并未对宅基地如何盘活利用作出明确规定，仍需等待国家与地方政策层面的进一步解读和细化。

2019年9月30日，农业农村部发布《农业农村部关于积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》（农经发〔2019〕4号，简称“4号文”），要求探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的有效途径和政策措施，为激发乡村发展活力、促进乡村振兴提供有力支撑。在具体的改革与盘活方式方面，根据4号文的规定，国家鼓励利用闲置住宅发展符合乡村特点的休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、创意办公、电子商务等新产业新业态，以及农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目；在充分保障农民宅基地合法权益的前提下，支持农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等多种方式盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。

此外，2022年11月28日，农业农村部发布了《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》，规定了农村集体经济组织及其成员可以通过自主经营、合作经营、委托经营等多种方式，依法依规盘活利用合法取得、权属清晰的农村闲置宅基地和闲置住宅。结合《中央农村工作领导小组办公室、农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》（中农发〔2019〕11号，简称“11号文”）、《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》等规定并结合地方政府的探索经验，目前宅基地的改革与盘活方式包括农村集体经济组织内部流转以及对外出租、抵押、入股等。

（一）有偿退出及内部流转

根据《土地管理法》第62条的规定，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地。与此同时，国家支持农村集体经济组织内部可以进行宅基地的内部流转，如11号文规定了在征得宅基地所有权人同意的前提下，鼓励农村村民在本集体经济组织内部向符合宅基地申请条件的农户转让宅基地，各地可以探索通过制定宅基地转让示范合同等方式，引导规范转让行为。转让合同生效后，应及时办理宅基地使用权变更手续。

在地方层面，广东省人民政府于2020年颁布了《广东省人民政府关于全面推进农房管控和乡村风貌提升的指导意见》，其中便规定“鼓励宅基地使用权人经本集体经济组织同意后，向集体经济组织内部符合条件的村民转让宅基地使用权”。为了尽可能减少农村住宅和宅基地的大量荒弃所造成的潜在土地资源利用方面的损失，实施内部流转有助于在农村集体经济组织内部完成土地资源的交换利用，且基于受让方自身也须符合宅基地的申请使用条件，故在整体的操作流程上也会相对简化。

（二）入市

如前文所述，尽管2019年修订的《土地管理法》未在法律层面开放开宅基地的入市路径，但是国家也并未对宅基地入市完全禁止。根据中共中央、国务院于2019年发布的《中共中央、国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，国家允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市。据此，闲置宅基地在入市方面并非完全走不通，但前提是在符合一定条件的情况下可以转为集体经营性建设用地，并探索通过交易场所进行交易，实现宅基地的盘活利用。

在地方层面，广东省司法厅、广东省农业农村厅于2022年1月10日发布了《广东省农村宅基地和农村村民住宅建设管理暂行规定（送审修改稿）》（简称“暂行规定”），向社会公开征求意见。根据《暂行规定》，农村闲置的宅基地在符合乡镇、县、市国土空间规划和村庄规划以及相关专项规划、用途管制要求和满足农村村民建房用地需求以及尊重农村村民意愿的前提下，经依法办理相关手续后，可以转变为农村集体经营性建设用地，用于发展休闲农业、乡村旅游、乡村民宿、电子商务等新产业、新业态，促进农村一二三产业融合发展。鼓励县级以上人民政府根据本地实际，积极探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的其他方式。据此可知，目前地方政府也已响应国家号召，开展对闲置宅基地的性质变更及入市尝试。而在具体的条件上，对于闲置宅基地转变为集体经营性建设用地，《暂行规定》明确需要符合规划、用途、村民自身需求和意愿等，这也与我国《土地管理法》等法规中有土地性质变更的规定一脉相承。

在实践层面，例如此前重庆等地区的“地票”制度，意即将闲置的农民宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公益公共设施用地等农村建设用地复垦为耕地而产生的建设用地指标，再通过土地交易场所进行交易，从而转让给有建设用地需求的主体。就具体的操作流程而言，该种涉及集体建设用地指标的交易主要包括土地复垦、下达指标、地票交易和使用等环节，最终使得宅基地等农村建设用地通过复垦等形成新增城市建设用地指标，从而促进农村集体土地资源的进一步交易和利用[1]。

（三）抵押

基于宅基地是农民生存、生活的基础所在，如允许农民使用宅基地办理抵押手续，则在抵押权人实现该项抵押权利时，将导致农民丧失其宅基地和地上住宅，继而影响社会的稳定性。据此，我国法律层面一直以来均未将宅基地使用权列作可以办理抵押的财产范围之内，如我国《民法典》第399条规定，除法律规定可以抵押之外，宅基地、自留地、自留山等集体所有土地的使用权不得办理抵押。

但是，尽管《民法典》已有明确规定，在国家和地方的规章政策上亦已经开始了使用宅基地进行抵押流转的探索。如根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》：“按时调整实施集体所有的耕地使用权、治安基地使用权不得抵押的规定。在防范风险、遵守有关法律和农村土地制度改革等政策的基础上，赋予农村土地承包（指耕地）的经营权和农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押融资功能，在农村承包土地的经营权抵押贷款试点地区，允许以农村承包土地的经营权抵押贷款；在农村住房财产权抵押贷款试点地区，允许以农民住房财产权抵押贷款。”根据《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》第2条：“本办法所称农民住房财产权抵押贷款，是指在不改变宅基地所有权性质的前提下，以农民住房所有权及所占宅基地使用权作为抵押、由银行业金融机构向符合条件的农民住房所有人发放的、在约定期限内还本付息的贷款。”根据《中国银保监会办公厅关于做好2020年银行业保险业服务“三农”领域重点工作的通知》：“在宅基地制度改革试点框架下,支持有条件地区稳慎探索宅基地使用权抵押贷款业务。探索家庭农场通过流转取得的土地经营权担保融资。”

可以看出，根据近年颁布的规章政策规定和试点意见，国家对于宅基地使用权办理抵押流转也已开展试点，实践中部分地区也展开了设立宅基地抵押权的探索。例如《广东省农业农村厅关于省政协十二届三次会议第20201040号提案答复的函》（2020）规定了“指导银行机构积极拓宽质押物范围，开展温室大棚、养殖圈舍、大型农机抵押贷款业务，推进农村集体经营性建设用地使用权、集体林权等抵押融资及承包地经营权、集体资产股权等担保融资，在深化农村宅基地制度改革试点地区探索开展农民住房财产权（宅基地使用权）抵押贷款，依法合规降低农户融资门槛，疏通融资渠道”。而根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》，天津市蓟县等59个试点县（市、区）也已开展了农民住房财产权抵押贷款试点，实践中以宅基地和农房打包抵押居多；2021年7月浙江省德清县的一起为空白宅基地发放贷款的案例更是为此种空地情形下允许适用抵押贷款打开先河。

2021年4月发布的《乡村振兴促进法》第63条规定，国家综合运用财政、金融等政策措施，完善政府性融资担保机制，依法完善乡村资产抵押担保权能，改进、加强乡村振兴的金融支持和服务。财政出资设立的农业信贷担保机构应当主要为从事农业生产和与农业生产直接相关的经营主体服务。尽管该条规定中并未就宅基地可以用于融资抵押作出明确规定，但我们理解，在经过中央及地方政策的陆续出台和地方实践的不断摸索之后，该条规定在某种程度上亦为宅基地使用权可以办理抵押提供了法律层面的依据。在乡村振兴的大背景之下，农民住房财产权（宅基地使用权）抵押也将以手续更为健全、依据更为充分的前提下在全国范围内推行。

（四）入股

关于宅基地入股，部分地方政府亦进行了适合当地发展的有益探索。例如，2014年江苏省发布的《关于全面深化农村改革深入实施农业现代化工程的意见》中提出“支持有条件地区的农民，将农村集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地使用权及住房置换为股份合作社股权、城镇社会保障和城镇住房”；2018年山东省发布的《关于开展农村宅基地“三权分置”试点促进乡村振兴的实施意见》中提出“探索农村闲置宅基地和住宅使用权放活方式，合理确定宅基地和住宅入股的适用范围、流转期限、途径和用途”。在具体实践层面，如安徽省滁州市南谯区在“两闲”盘活利用中,创新宅基地使用制度,积极引入社会资本投入,大力发展农业农村新业态,探索了闲置宅基地和闲置住宅入股开发农耕文化实景体验场、非遗传承展示展演基地的“教育基地模式”等多种模式；上海市奉贤区南桥镇的宅基地“股权化”试点作为农业农村部2022年评定的宅基地改革与管理典型案例，具体通过“上楼+货币补偿”的方案将当地原本闲置未利用的宅基地盘活，村民可以直接领取补偿金，而对于农民相对集中居住项目的签约户亦可以选择参股投资项目，每股30万元整，保底收益率不低于5%，其中每户仅可参与一股。

（五）出租

目前，部分地区试点通过出租方式盘活利用闲置宅基地。例如，西安市高陵区人民政府2018年7月正式对外发布了首批“共享村落”通告，推进出租房源50户，房源全部位于高陵区张卜街道张家村和南郭村，承租人可以与村集体经济合作社签订《高陵区“共享村落”（农民闲置宅基地和闲置农房使用权出租）合同》并缴纳一定租金。2021年，西安市高陵区人民政府颁布了《西安市高陵区“共享村落”（农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点示范）工作实施方案》，规定“选取有条件的村集体经济组织及成员对闲置宅基地和闲置住宅进行开发改造，通过自营、出租、入股、合作等方式盘活闲置资源”，持续加大力度盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

在出租期限方面，根据11号文的规定，城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的，要严格遵守合同法的规定，租赁合同的期限不得超过二十年。另外，《农村宅基地管理暂行办法（征求意见稿）》第28条亦规定了宅基地及其房屋出租的，出租人和承租人应依照相关法律法规订立租赁合同，明确双方当事人的权利义务，约定租赁期限、用途、租金及其支付方式等内容。租赁合同期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效。出租人应当将宅基地出租情况向宅基地所有权人报备。禁止借出租名义买卖宅基地。

在实践层面，纵览全国，对于较为发达的省市地区，已经开展了多样化的宅基地制度盘活与利用试点方案。如江苏省昆山市淀山湖镇宅基地试点，同样作为2022年度的宅基地改革与管理典型案例，通过抵押贷款、入市流转、入股出租等方式大力推行宅基地改革，在抵押贷款方面，开展农村建房抵押贷款，从而获取资金翻建新房；在入市流转方面，一方面制定《农房及宅基地使用权流转示范合同》，通过江苏省农村产权交易平台流转闲置宅基地和农房使用权，并于2022年完成了江苏省内首宗农房和宅基地使用权线上流转，另一方面将腾退的宅基地通过协议流转变成集体商业用地并建成民宿、开发乡村旅游产业；在入股、出租方面，创新“合作社+农户+第三方”的形式，由村集体成立农业观光专业合作社，村民将房屋评估后折价入股合作社，由专业合作社统一招商引资，引入有实力的第三方发展民宿旅游、餐饮服务等产业，农民可以获得租金收入，第三方也可以在合作社的担保下开展投资[2]。由此可见，在充分了解和梳理当地宅基地现状后，村镇集体可以因地制宜地采取多种方式开发和利用宅基地资源，在提高农民生活质量、为乡村振兴赋能方面拥有广阔的发展空间。

此外，基于我国的“房地一体”基本原则，从上述宅基地的流转方式来看，无论是抵押贷款、置换股权还是对外出租，在现有出台的中央和地方政策里都同步适用于宅基地及其地上住房，而非宅基地单独进行流转，从而使得社会资本参与宅基地市场流转与盘活利用拥有更强的灵活性。

宅基地的制度改革与盘活，对于促进乡村土地资源利用、推动国家乡村振兴战略具有重要意义。随着近年来国家政策的出台，各地方政府也顺应时代的发展趋势，开展了一系列针对农村宅基地制度改革的探索实践。但基于宅基地的制度改革与盘活目前主要还是在于政策层面的指导和地方试点，尚待国家层面出台更进一步、具有更高效力的文件予以规范约束，为新时代下的宅基地制度变革指明道路。地方政府也需视当地发展状况，探求多元化的宅基地盘活与利用途径，在充分保障农民利益的基础上，提高宅基地的利用效率，为推动乡村振兴、加快农业农村现代化助力。