坚持用最严格制度、最严密法治保护生态环境是习近平生态文明思想的重要内容，是新时代生态文明建设的制度保障。2023年5月8日，生态环境部印发新修订的《生态环境行政处罚办法》（生态环境部令第30号，以下简称“《处罚办法》”），自2023年7月1日起正式施行。

修订后的《处罚办法》共八章92条，包括总则、实施主体与管辖、普通程序、简易程序、执行、结案和归档、监督、附则等内容。其中第三章“普通程序”又依据行政处罚案件办理流程，按立案、调查取证、案件审查、告知和听证、法制审核和集体讨论、决定、信息公开的顺序进行分节规定。修订《处罚办法》是贯彻落实党中央、国务院决策部署的重要举措，是坚持依法治污的必然要求，为进一步落实好生态环境基本制度、执行好生态环境法律法规提供了基础保障，对指导全国生态环境执法工作、规范生态环境行政处罚、维护行政相对人合法权益、推进严格规范公正文明执法具有十分重要的作用。

根据生态环境部生态环境执法局有关负责人介绍，第一，《处罚办法》的修订全面贯彻落实党的二十大精神，深入学习贯彻习近平生态文明思想、习近平法治思想，全面推进生态环境领域依法行政，是贯彻落实党中央、国务院有关决策部署的重要体现。第二，《处罚办法》的修订在处罚种类、时限、权限、程序、执法方式等方面作出调整，避免法律适用的矛盾和冲突，是贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的具体举措。第三，《处罚办法》的修订对生态环境保护综合行政执法改革、生态环境系统监测监察执法垂直改革等改革进程中发生的新变化、地方亟待解决的新问题作出回应，确保新形势下生态环境执法队伍严格规范依法开展执法活动，适应生态环境保护综合行政执法新形势的现实需要。第四，《处罚办法》的修订严格遵循党中央、国务院关于依法行政的新要求，紧密联系生态环境执法实际，完善生态环境行政处罚程序、规范行政裁量权、推行行政执法“三项制度”、加大信息公开力度，增强生态环境执法的规范性和可操作性，严格约束行政执法行为，保障当事人合法权益，保障执法既有力度又有温度，是推进生态环境保护领域公正文明执法的有力保障。

第一，修改完善处罚种类。根据《处罚办法》第八条，本次修订新增了通报批评、没收违法所得、没收非法财物、降低资质等级、一定时间内不申请行政许可、限制开展生产经营活动、责令停产整治、限制从业、禁止从业、责令限期拆除等处罚种类。

第二，修改完善调查取证相关规定。《处罚办法》增加了电子数据、鉴定意见等证据类别；完善现场检查（勘察）、采样监测等工作要求；细化自动监测数据应用要求，突出标记规则；增加涉嫌犯罪案件的移送和行政处罚的衔接规定。

第三，完善行政处罚裁量权相关规定。《处罚办法》第四十二条、第四十三条对不予处罚的情形进行了完善，同时增加了从轻或者减轻处罚的情形。

第四，规范和细化行政处罚的程序。《处罚办法》区分了调查中止、调查终止、调查终结的不同情形，并对听证、法制审核、集体讨论等程序作出了细化规定。

第五，补充增加行政处罚信息公开的内容。《处罚办法》单独增加“信息公开”专节，进一步细化公开主体、内容、期限等内容，注重社会监督。

第六，修改相关时限和罚款数额。结合工作经验及工作实际，《处罚办法》对立案时限、作出处罚决定的时限、适用简易程序的处罚金额、较大数额罚款等时限和数额作出了调整。

（一）关注自动监测数据的有效性

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1. 企业应杜绝篡改、伪造监测数据的行为

第一，《处罚办法》再次重申企业应当对自动监测数据的真实性和准确性负责。《大气污染防治法》第二十五条规定，“重点排污单位应当对自动监测数据的真实性和准确性负责。”《水污染防治法》第二十四条规定，“实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当对监测数据的真实性和准确性负责。”《处罚办法》第三十条第一款的修订对企业上述主体责任进行了重申。在此基础上，排污单位应当自觉负责自动监测监控设备安装、联网、验收备案、运行维护、数据标记、排放限值变更申请和信息公开等工作。

第二，《处罚办法》明确取消环境保护部门负责的有效性审核。《环境行政处罚办法》（2010修订）要求，生态环境主管部门负责对自动监测数据进行有效性判断，经判定有效的数据才可以作为认定违法事实的证据。但是，如何认定数据有效性给执法人员的执法实践带来了一定困惑，导致部分执法人员“不敢”采用自动监测数据。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》明确，严格规范排污单位监测行为，明确污染源自动监测要求，“取消环境保护部门负责的有效性审核。重点排污单位自行开展污染源自动监测的手工比对，及时处理异常情况，确保监测数据完整有效。自动监测数据可作为环境行政处罚等监管执法的依据。”本次《处罚办法》的修订与《关于深化环境监测改革提高环境监测数据质量的意见》衔接，取消环境保护部门负责的有效性审核，明确经过企业标记的自动监测数据可以作为认定案件事实的证据，进一步明确了排污单位的主体责任。

第三，企业可能因篡改、伪造等行为承担较为严重的行政责任，甚至刑事责任。《处罚办法》明确指出，排污单位不得篡改、伪造自动监测数据。结合《环境保护法》第四十二条第四款、第六十三条第三项、《大气污染防治法》第二十条第二款、第九十九条第三项、第一百二十三条第三项、《水污染防治法》第三十九条、第八十三条第三项之规定[1]，企业篡改、伪造自动监测数据可能面临责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款，情节严重的可能面临责令停业、关闭的处罚；同时相关部门可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以五至十五日拘留的处罚。《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第六条规定：“《环境保护法》第六十三条第三项规定的通过篡改、伪造监测数据等逃避监管的方式违法排放污染物，是指篡改、伪造用于监控、监测污染物排放的手工及自动监测仪器设备的监测数据，包括以下情形：（一）违反国家规定，对污染源监控系统进行删除、修改、增加、干扰，或者对污染源监控系统中存储、处理、传输的数据和应用程序进行删除、修改、增加，造成污染源监控系统不能正常运行的；（二）破坏、损毁监控仪器站房、通讯线路、信息采集传输设备、视频设备、电力设备、空调、风机、采样泵及其它监控设施的，以及破坏、损毁监控设施采样管线，破坏、损毁监控仪器、仪表的；（三）稀释排放的污染物故意干扰监测数据的；（四）其他致使监测、监控设施不能正常运行的情形。”

《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条规定：“实施刑法第三百三十八条规定的行为，具有下列情形之一的，应当认定为‘严重污染环境’：……（七）重点排污单位篡改、伪造自动监测数据或者干扰自动监测设施，排放化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等污染物的；……”第十条第一款规定：“违反国家规定，针对环境质量监测系统实施下列行为，或者强令、指使、授意他人实施下列行为的，应当依照刑法第二百八十六条的规定，以破坏计算机信息系统罪论处：（一）修改参数或者监测数据的；（二）干扰采样，致使监测数据严重失真的；（三）其他破坏环境质量监测系统的行为。”根据上述规定，企业篡改、伪造自动监测数据的行为，可能构成污染环境罪或破坏计算机信息系统罪，两罪同时构成的，依照处罚较重的规定定罪处罚。

第四，企业应持续关注非现场监管的适用。为贯彻落实生态环境部《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》（环执法〔2021〕1号），地方各级生态环境部门逐步推进非现场监管工作体系，采取全新方式对企业加强监管。以江苏省为例，2022年5月，江苏省生态环境厅印发《关于加快推进生态环境非现场监管的意见》，构建“1+5+N”[2]的非现场监管工作体系，创新非现场检查、非现场执法、非现场管理等工作举措。同年，江苏省生态环境厅编制了《江苏省生态环境非现场监管对象名录动态管理办法（试行）》《江苏省生态环境非现场执法管理办法（试行）》《江苏省污染源自动监测监控管理办法（2022年修订）》等配套管理办法。对此，企业应当主动学习，落实相关意见及办法的具体要求，积极配合生态环境部门非现场监管工作，例如定期自行开展校验比对与维护，及时记录、报告和处理异常情况，保证污染物排放自动监测设备正常运行，确保监测监控数据真实准确、完整有效等。

2. 企业应当关注并遵守相关标记规则

污染物排放自动监测数据的产生与排污单位自动监测设备自身状态和生产工况密切相关。开展数据标记利用信息化技术为排污单位报告异常数据、异议申诉、自证守法提供了更加便捷、高效的途径。《处罚办法》第三十条第二款“实行自动监测数据标记规则行业的排污单位，应当按照国务院生态环境主管部门的规定对数据进行标记”的规定，以部门规章的方式突出了标记规则的适用。

2022年7月19日，生态环境部印发《关于发布〈污染物排放自动监测设备标记规则〉的公告》（以下简称“《设备标记规则公告》”），公告第三条规定：“因自动监测设备故障、维护、调试等特定运行状况或者生产设施、污染防治设施启停机、故障等非正常运行工况，导致污染物排放自动监测设备传输数据异常或者污染物排放超过相关标准等异常情况的，排污单位应当按照相关自动监测数据标记规则对产生自动监测数据的相应时段进行标记。标记则视为向生态环境主管部门报告异常情况。”自动监测数据标记规则主要分为两部分，其一是适用于所有行业的《污染物排放自动监测设备标记规则》（以下简称“《设备标记规则》”），用于规范排污单位标记自动监测设备故障、维护、调试等特定运行状况；其二是分行业的生产设施、污染防治设施工况标记规则，用于规范不同行业排污单位在自动监测时，标记生产设施或污染防治设施启停机、故障等非正常运行工况。

根据上述规定，企业作为审核确认自动监测数据有效性的责任主体，应当按照《设备标记规则》审核、确认自动监测数据的有效性。企业可以根据实际情况，做出“自动监测设备维护”“数据补全”“数据有效”三类标记。一般情况下，自动监测数据默认自动标记为“数据有效”，“自动监测设备维护”标记主要针对自动监测设备调试、故障、日常维护、校准等导致数据缺失或无效的时段（对于烟气排放连续监测系统维护一般简称为“CEMS 维护”），“数据补全”标记主要用于对数据缺失或无效的时段进行数据补全。一般而言，企业应当于每日12时前完成前一日自动监测数据的人工标记，否则将被视为对自动监测数据的有效性无异议。经过标记的自动监测数据，可以作为认定案件事实的证据。

需要特别注意的是，《处罚办法》明确，应当对自动监测数据进行标记的主体为“实行自动监测数据标记规则行业的排污单位”。根据《设备标记规则公告》第十条[3]的规定，自动监测数据标记规则目前主要应用于生活垃圾焚烧发电、火力发电、水泥制造和造纸等行业，其他行业可以由各地相关部门结合实际情况组织参照施行。

作为污染物排放单位，企业一要加强对自动监测设备的运行维护，努力提高数据质量，二要熟练运用好标记规则，发现异常及时报告并及时公开污染物排放信息，三要提高环境管理精细化水平，推动污染物达标排放。此外，排污单位还应当依托数据标记内容建立电子化运维台账，注重运维过程全程信息化留痕；应当遵守安全生产规定，按照安全生产管理要求安装、运行和维护污染物排放自动监测设备。

（二）关注生态环境部门现场检查采样、现场监测（检测）的合法合规性

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1. 企业可重点关注生态环境主管部门现场检查时是否根据实际情况选取并遵循相关技术规范要求

《环境行政处罚办法》（2010修订）规定，生态环境部门可以将现场即时采样获得的监测结果作为判定污染物排放是否超标的证据。《关于环境行政处罚即时采样问题的复函》（环办法规函〔2018〕1246号）中明确，“现场即时采样是指现场检查时可以取一个样品进行监测”。但是，部分监测技术规范对采样频次问题作出了不同于“即时采样”的要求，例如，《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB 18918-2002）第4.1.4.2 条针对水污染规定“取样频率为至少每2h一次，取24h混合样，以日均值计”，第4.2.3.3条针对大气污染规定“采样频率，每2h采样一次，共采集4次，取其最大测定值”。对此，实践中往往出现执法部门依据即时采样结果作出处罚、企业申辩执法部门采样不符合相关技术要求的情形，部分法院裁判也持有不同观点。针对这一问题，此次《处罚办法》删除了“即时采样”相关表述，明确“可以按照相关技术规范要求现场采样，获取的监测（检测）数据可以作为认定案件事实的证据。”据此，《处罚办法》正式施行后，被处以行政处罚的企业可以就生态环境主管部门在现场检查时是否根据实际情况选取并遵循相关技术规范要求这一问题提出陈述申辩意见。

2. 企业可以就污染物排放（控制）标准、监测分析方法标准、监测技术规范的适用顺序提出陈述申辩意见

需要进一步说明的是，根据《生态环境标准管理办法》第二十七条：“生态环境监测标准包括生态环境监测技术规范、生态环境监测分析方法标准、生态环境监测仪器及系统技术要求、生态环境标准样品等”之规定，我们认为《处罚办法》所述“相关技术规范”并非特指生态环境监测技术规范，还应包含生态环境监测分析方法标准等其他内容。就采样频次问题而言，实践中主要可能存在监测技术规范、监测分析方法标准、污染物排放（控制）标准冲突三者规定不一致的情形。对此，还应当判断三者在实践中的适用顺序。

（1）污染物排放（控制）标准VS监测技术规范、监测分析方法标准

A. 监测技术规范、监测分析方法标准已有优先顺序规定

以监测技术规范为例，《污水监测技术规范》（HJ 91.1—2019）第6.3.2.1条规定：“排污单位的排污许可证、相关污染物排放（控制）标准、环境影响评价文件及其审批意见、其他相关环境管理规定等对采样频次有规定的，按规定执行。”

《固定源废气监测技术规范》（HJ/T 397—2007）第10.2.2条规定：“除相关标准另有规定，排气筒中废气的采样以连续1小时的采样获取平均值，或在1小时内，以等时间间隔采集3～4个样品，并计算平均值。”

以监测分析方法标准为例，2023年1月15日起实施的《固定污染源废气 苯系物的测定气袋采样/直接进样—气相色谱法》（HJ 1261—2022）第7.1条规定：“固定污染源废气采样位置、采样频次和采样时间的确定和采样操作按照GB/T 16157和HJ/T 373、HJ/T 397、HJ 732中有关规定执行。”《固定污染源监测质量保证与质量控制技术规范（试行）》（HJ/T 373—2007）第4.4.2条规定：“采样频次按国家有关污染源监测技术规范的规定执行。”《固定源废气监测技术规范》（HJ/T 397—2007）第10.2.1条规定：“相关标准中对采样频次和采样时间有规定的，按相关标准的规定执行。”《固定污染源废气 挥发性有机物的采样 气袋法》（HJ 732—2014）第5.1条规定：“采样位置、采样频次和采样时间的选择和有关操作执行 HJ/T 397的相关规定。”

因此，当污染物排放（控制）标准与监测技术规范、监测分析方法标准存在冲突时，对于监测技术规范、监测分析方法标准已经明确优先适用相关标准的情况，应当直接适用相关污染物排放（控制）标准。

B. 监测技术规范、监测分析方法标准未明确优先顺序

《大气污染防治法》第十八条规定：“企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件；向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求。”第九十九条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；”。

《水污染防治法》第十条规定：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”第八十三条规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：……（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；”。

根据《生态环境标准管理办法》第五条的规定，“国家和地方生态环境质量标准、生态环境风险管控标准、污染物排放标准和法律法规规定强制执行的其他生态环境标准，以强制性标准的形式发布。法律法规未规定强制执行的国家和地方生态环境标准，以推荐性标准的形式发布。强制性生态环境标准必须执行。推荐性生态环境标准被强制性生态环境标准或者规章、行政规范性文件引用并赋予其强制执行效力的，被引用的内容必须执行，推荐性生态环境标准本身的法律效力不变。”因此，以水污染及大气污染为例，由于相关污染物排放标准被《大气污染防治法》《水污染防治法》等援引，因而可以认定相关标准已被赋予了法律效力。此时，相较于效力仅为生态环境标准的监测技术规范、监测分析方法标准，当采样频次内容存在冲突时，即使监测技术规范、监测分析方法标准未明确优先顺序，也应当优先适用污染物排放（控制）标准。

综上，当污染物排放（控制）标准与监测技术规范、监测分析方法标准存在冲突时，应当直接适用相关污染物排放（控制）标准。

（2）监测技术规范VS监测分析方法标准

《生态环境标准管理办法》第二十九条第一款、第二款规定：“生态环境监测技术规范应当包括监测方案制定、布点采样、监测项目与分析方法、数据分析与报告、监测质量保证与质量控制等内容。生态环境监测分析方法标准应当包括试剂材料、仪器与设备、样品、测定操作步骤、结果表示等内容。”根据上述规定，生态环境监测技术规范偏向一般性、普遍性、框架性要求，而生态环境监测分析方法标准则偏向特殊性、具体性要求。参考同一效力位阶特别法优于一般法的处理原则，当监测技术规范与监测分析方法标准的规定存在不一致的情形时，宜优先适用生态环境监测分析方法标准。对于分析方法标准没有明确的内容，则执行监测技术规范的要求。

（3）小结

综上，我们认为，当采样频次问题污染物排放（控制）标准、监测技术规范、监测分析方法标准三者之间存在冲突时，应当按照“污染物排放（控制）标准—监测分析方法标准—监测技术规范”的先后顺序选择适用。对此，面临相关行政处罚时，企业可以自主查询相关标准规范，就现场采样频次等问题提出陈述申辩意见。

对此需要特别说明的是，由于《生态环境行政处罚办法》尚未正式施行，因此实践中上述规范适用优先性的问题还应当时刻关注生态环境部门结合具体实践发布的解释和说明。

3. 特别注意符合法定的监测标准和监测方法的现场监测（检测）数据优先于自动监测数据

对于实践中常常发生的在线监测数据与现场监测数据不一致的问题，《关于污染源在线监测数据与现场监测数据不一致时证据适用问题的复函》（环政法函〔2016〕98号）曾明确指出：“若同一时段的现场监测数据与经过有效性审核的在线监测数据不一致，现场监测数据符合法定的监测标准和监测方法的，以该现场监测数据作为优先证据使用。”此次《处罚办法》的修订对上述问题作出了进一步明确，以部门规章的形式确认符合法定监测标准和监测方法的现场监测数据相较于自动监测数据具有优先性。对此，同样要求企业对本行业相关监测标准和监测方法进行了解和学习，并在应对行政处罚时要求生态环境主管部门提供符合要求的监测（检测）报告等相关证据。

本文是新《生态环境行政处罚办法》背景下企业环境合规要点系列文章的上篇，下篇文章将继续研究程序层面的企业环境合规问题及行政处罚应对措施，敬请读者期待。