今年以来，我国新能源汽车出口增势迅猛，屡创新高。另一方面，欧盟正在计划对中国新能源汽车发起反倾销、反补贴调查的消息也开始在市场上弥漫。作为中国新能源汽车重要的出口目的地之一，有关欧盟可能出台限制措施的消息一经出现便引起了大量关注。本文将分上、下两篇，力求从中国新能源汽车出口现状、欧盟反倾销、反补贴调查、欧盟《外国补贴条例》等方面，全面梳理欧盟所掌握的法律“武器”，以及其对中国新能源汽车出口的潜在影响。

近一段时间，有关欧盟可能对中国新能源汽车发起“双反”调查（反倾销、反补贴）的传闻不时出现。不仅国内媒体多有报道，西方媒体也频繁提起。中国新能源汽车对欧盟出口可能被施加限制措施的声音一时四起。甚至有英文媒体曝出欧盟针对中国新能源汽车出口的首起“双反”调查将于2023年7月初正式启动[1]。

截止目前，欧盟尚未发布针对中国新能源汽车启动“双反”调查的正式公告。然而，正在蓬勃发展的中国新能源汽车产业是否可以就此放松警惕，欧盟是否还有“双反”调查以外的其他手段来阻碍中国新能源汽车的出口，中国新能源汽车企业应该做何准备，诸如此类，都是十分值得探讨的问题。

此外，我们倾向于认为，即使欧盟“双反”调查正式发起，这也不仅仅是一起普通的贸易救济调查。如果搭配将在本文下篇中介绍的欧盟《外国补贴条例》[2]来看，不难发现前者可以限制产品的跨境贸易，后者可以限制产能的转移。而目前尚在提案阶段的欧盟《净零工业法案》（Net-Zero Industry Act）和《关键原材料法案》（Critical Raw Materials Act），可能对供应链的回流和重塑产生影响。由此，欧盟或许正在筹划一整套从上游供应、中游生产到下游销售的全流程“组合拳”，而这其中的每一环节，在中国新能源汽车走向全球的过程中都至关重要。

“出海”，毫无疑问是2023年中国汽车行业，特别是新能源汽车领域的关键词之一。根据国家发改委发布的消息，2023年1-5月，我国新能源汽车出口45.7万辆，同比增长1.6倍[3]。如果照此规模，我国新能源汽车2023年全年出口量将很可能突破100万辆大关，远超2022年的67.9万辆[4]。

从出口额看，2023年1-5月，我国新能源汽车总出口额已逾165亿美元。其中，对欧盟出口新能源汽车总额超过73.2亿美元，占比约44%，几乎占据中国新能源汽车出口额的一半。

我们梳理了2023年1-5月海关总署的统计数据，如下图所示，位于我国新能源汽车出口额排名前二十位的国家中，欧盟成员国占十一席，合计进口中国新能源汽车超72亿美元。其中，2023年1-5月我国新能源汽车对单一国家出口额最高的是比利时，金额超过32亿美元，占同期我国新能源汽车总出口额的近20%。相比之下，我国新能源汽车对同为主要汽车消费市场的美国的出口额占比仅有0.5%。[5]

由此可见，欧盟各国已成为中国新能源汽车“出海”的重要目的市场。对于这样一个接收了近乎我国新能源汽车总出口一半份额的市场，任何变化和波动都可能与我国新能源汽车产业息息相关。

中国新能源汽车出口额分布

“双反”调查是反倾销、反补贴调查的简称，与保障措施调查合称“两反一保”，同属于WTO框架下的贸易救济调查，其法律基础来自于WTO《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协定》（《反倾销协定》）和《补贴与反补贴措施协定》（《反补贴协定》）。其中，反倾销调查针对的是企业产品的出口价格是否低于其正常价值（normal value），对进口国同类产业造成损害；反补贴调查针对的是企业是否受到补贴，进而侵害了进口国同类产业的利益（例如，针对产品或出口提供的财政支持或信贷支持，使企业能够进一步压低价格，直接增强市场竞争力）。

作为WTO框架下一国对另一国产品进口的限制手段，“双反”调查的发起背景多为出口国产品的出口规模在短期内迅速扩大，导致进口国国内生产同类产品的企业受到冲击，销售数量、市场份额与盈利能力等重要经营指标恶化。在此情况下，进口国政府可能依申请或依职权发起对出口国产品的反倾销、反补贴调查，对出口国的产品征收“双反”关税，人为拉高进口产品的销售价格，同时压低其进口规模，从而达到限制外来竞争，保护本国同类产业的目的。

虽然目前尚无明确证据表明中国的新能源汽车出口已经对欧盟当地汽车产业造成了冲击，但从相关报道可以看出，欧盟境内已经有部分国家的汽车产业对大量来自中国的新能源汽车进口表达了不满。他们认为欧盟现行的贸易政策过于宽松，难以抵挡中国新能源汽车日渐强劲的出口势头。而根据我们应对欧盟“双反”调查的实务经验，一旦这种声音在业内出现，往往代表着存在潜在的“双反”调查风险。

对于欧盟来说，如果未来欧盟真的发起“双反”调查，我们预估“潜在风险”可能在12-14个月内转变为“实际影响”。

欧盟的“双反”调查时间较短，程序紧凑。在WTO《反倾销协定》和《反补贴协定》规定中，反倾销和反补贴调查的最大时长均为18个月，即调查机关从发布立案公告开始，在一年半内必须做出裁定结果。但是，欧盟法律规定的反倾销和反补贴最大调查时长分别为15个月和13个月，均低于WTO协定的规定。而在实践中，欧盟的实际调查耗时比其法律规定还要短。以反倾销调查为例，我们统计了近年来欧盟对中国部分产品的反倾销调查时长，结果如下：

欧盟近年对华反倾销调查时长统计[6]

这意味着，如果未来欧盟真的对中国新能源汽车发起“双反”调查，我们预估中国企业的安全窗口期大概有12-14个月（在不征收临时关税的情况下）。因此，各种出口安排、业务调整、供应链优化都要尽可能在该窗口期内完成。一旦欧盟调查结束后决定开征反倾销、反补贴关税，原本正常的出口业务就将实际承压，对于部分税率较高的企业来说，直接出口可能会被完全阻断。

“双反”调查通常以征收反倾销、反补贴关税的形式结束。企业的目标是在调查过程中，通过严谨、有效的应对工作，争取低税率或零税率。

从上表来看，过去十几个欧盟对中国输欧产品的终裁反倾销税率平均在50%上下。但根据产业、产品和应诉企业的素质不同，单个以往案件的终裁结果没有很高的参考意义。不过有一定可以肯定的是，面对欧盟“双反”调查，采取积极主动的态度和策略，参与应诉，配合调查，是最大限度降低“双反”调查影响的更优解。

由于欧盟法律规定和调查机制的设计，“双反”调查中应诉企业与不应诉企业的税率结果存在较大差别。例如，根据欧盟《反倾销条例》[7]第18条“不合作”（Non-cooperation）条款规定，如果被调查方拒绝提供调查所需的必要信息或未能在规定时限内提供，或者严重妨碍调查的，调查机关（欧盟委员会）可以在“可得事实”（facts available）的基础上做出初步裁定或最终裁定。在欧盟“双反”调查中，如果一企业拒绝配合调查，将被调查机关依据欧盟《反倾销条例》第18条认定为不合作，进而依据所谓可得事实来做出裁定。在依据可得事实做出裁定的情况下，“双反”税率计算所依据的信息将完全由调查机关自由裁量。为显示对企业配合调查的“鼓励”，突出企业应诉与否的差异性，不应诉企业的最终税率通常会远高于合作的应诉企业，足以迫使其彻底退出欧盟市场。因此，我们通常将不应诉企业的最终结果称为“惩罚性税率”。

以上表中的钢铁紧固件反倾销调查为例，可以看出没有参与应诉的中国企业反倾销税率高达86.5%（从价税），这意味着企业每对欧盟出口价值100欧元的货物，就要额外缴纳86.5欧元的关税。相反，该案应诉企业的税率最低仅为22%，只相当于未应诉企业的四分之一。

一旦“双反”关税开征，最少将持续五年（还可能通过复审继续延长）。由于“双反”关税由进口商缴纳，为了避免缴纳高额关税，进口商极大概率会放弃税率较高的合作伙伴，转而寻求无税或低税的替代来源。对于下游的终端用户来说，购买缴纳高额关税进口的产品势必增加他们的采购成本，也不符合其自身利益。因此，应对不利的企业可能将会面临被迫退出原有市场的后果，而赢得较低税率的企业在未来对欧业务中将获得巨大的竞争优势，而且对于价值越高的产业，高低税率差异导致的竞争力差距会越明显。

在WTO框架下，由于WTO相关协定的存在，全球各个国家和地区的反倾销、反补贴实体和程序性规定大体相近，但又存在很多技术和细节上的差异。面对欧盟“双反”风险，企业需要预先了解欧盟“双反”调查最突出的特点。

在反倾销调查方面，与美国等国家一样，欧盟实质上不承认中国的市场经济地位，不自动给予中国企业在反倾销调查中的市场经济待遇（market economy treatment, MET）。其逻辑是中国市场上的原材料供应价格和产品销售价格等在很大程度上受到所谓的“政府控制”，而非由市场供需条件决定，因此根据中国国内市场价格和中国企业自身的成本情况无法真实反映产品的正常价值（normal value）。据此，欧盟在对中国的反倾销调查中不会采信中国企业自身记录的生产成本和期间费用数据，而是将采用外部第三方价格来替代中国企业自身的成本、费用，进而“构造”中国产品的正常价值，并用该构造正常价值与中国产品的出口价格对比，判断是否存在倾销。在此方法下，欧盟选择的外部第三方价格通常会高于中国企业实际的成本，因此最终会造成人为拉高反倾销税率的结果。

在反补贴调查方面，欧盟一贯将中国国有企业，包括国有商业银行等认定为“公共机构”（public body），因为其实际上代行政府职能。因此，在欧盟反补贴调查中，不仅企业直接获得的政府补助、税收减免等会被认定为补贴，从国有企业获得的原材料供应、能源动力供应、低息贷款等都会被视为补贴，纳入补贴幅度的计算范畴。由于对制造业来说，原材料和能源是成本的主要组成部分，因此上述“公共机构”的认定可能大幅拉高中国企业获得的所谓补贴的金额，进而导致更高的反补贴税率。

因此，在应对欧盟“双反”调查过程中，(1)成本耗用和期间费用的分配；(2)补贴项目的识别和排除；对最终结果有至关重要的作用。此外，企业还应注意以下几点：(3)出口价格和各项销售费用的识别和分配；(4)销售单据的梳理；(5)补贴政策、依据、标准的分析。

首先必须明确的是，欧盟对中国新能源汽车发起“双反”调查，并无法律上的阻碍。欧盟作为WTO的成员方之一，有权以整体名义对外发起“双反”调查，保护各成员国的同类产业。根据欧盟反倾销、反补贴相关规则，欧盟委员会作为执行机构，负责对外发起和进行“双反”调查。事实上，欧盟在对外发起“双反”调查上一直表现活跃。根据WTO的官方统计，欧盟是自1995年WTO成立以来对外发起“双反”调查的第三大成员方，对外发起“双反”调查累计已达547次，仅次于美国和印度。

1995年-2022年发起“双反”调查总数量前十大WTO成员方[8]

长期以来的“双反”调查实践，使得欧盟总结出了一套成熟的调查方法，也培养出了一批专业的调查官员，其发起和执行“双反”调查的能力不容置疑。

但另一方面，欧盟能否，以及何时对中国新能源汽车发起“双反”调查，还存在一些事实上的不确定性。从一些西方媒体的报道内容看，此前向欧盟施压意图促使其发起“双反”调查的主要是法国，而欧盟另一主要汽车生产国德国的反应却相对保守，并无透露出明确立场。

欧盟两大主要汽车生产国的态度差异并非无根之木。如下图所示，根据乘用车市场信息联席会公布的统计数据，近一年来法系汽车在中国的市场份额长期不足0.5%，2023年3月法系车市场占有率甚至跌至0.3%，在中国汽车消费市场中几乎可以忽略不计。相反，德系汽车在中国市场占有率表现稳定，长期以接近20%的份额占据中国汽车市场占有率的第二名，仅次于中国自主品牌。

乘联会中国汽车市场国别份额统计[9]

显而易见，我们认为法系汽车因为无法适应中国市场消费习惯的改变和应对中国自主品牌的崛起，已几近退出中国市场。相较之下，如何保护其本土市场不会被中国品牌占领，恐怕是法系汽车企业的当务之急。因此，法系汽车企业在支持对中国新能源汽车发起“双反”调查方面，态度可能更积极，没有太多后顾之忧。相反，德系汽车生产企业在中国有重要的商业利益，因此在对中国出台限制措施一事上，必然采取更为审慎的态度。尽管“双反”调查的发起与否不完全取决于特定企业是否明确支持，但由于WTO层面对提出“双反”调查的申请人是否“适格”有门槛要求（产量占比不低于国内/地区内25%）,因此欧盟内部汽车制造企业乃至各个成员国之间能否相互妥协、步调一致，值得进一步观察。

“双反”调查以及征税措施，归根结底是以“物”为目标和载体。即使未来欧盟真的对中国新能源汽车发起“双反”调查，对被调查产品范围界定不同，对中国新能源汽车产业造成的影响也将不同。例如，欧盟是仅针对整车进口发起调查，还是将SKD（Semi-Knocked Down）和CKD（Complete Knocked Down）等形式也纳入调查范围？是通过一次调查解决所有进口形式的问题，还是分阶段、分案件进行？是否存在产品排除或豁免征税的可能性？这些“双反”调查本体以外的前置、后置问题，同样具有值得关注的意义。

除了“双反”以外，欧盟是否还掌握着其他法律“工具”，在必要的时候限制中国新能源汽车出口，也是值得考虑的问题。今年3月刚刚提案的欧盟《净零工业法案》和《关键原材料法案》分别就清洁技术的欧盟本土化制造比例、特定关键原材料的对外依赖度等提出要求，如正式颁布和实施或将对包括新能源汽车、电池在内的诸多行业产生新的影响。此外，自7月12日起已经开始实施的欧盟《外国补贴条例》，要求对在欧盟境内进行投资并购和参与公共采购的外国企业所获得的补贴情况进行审查，为欧盟市场建立了新的准入限制。尽管根据《关于2022年新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》（财建〔2021〕466号），我国新能源汽车补贴政策在经历多次“退坡”后已于2022年底结束，但由于欧盟《外国补贴条例》审查企业在赴欧前三年间所获得的重大补贴情况，因此中国新能源汽车企业在此期间曾经收到的政府补助、税收优惠等，在企业计划进入欧盟时都可能受到欧盟委员会的审查，或将构成企业在欧盟境内布局产能和供应链的直接阻碍。

关于欧盟《外国补贴条例》的介绍，我们将在下篇分享。