蒙古国处于“一带一路”和“中蒙俄经济走廊”的重要节点，矿产资源丰富且潜力巨大。矿业是蒙古国经济发展的支柱产业，也是其预算收入和外汇的主要来源。目前，蒙古国已探明80多种能源矿产，主要有煤、石油、铜、钨、铝等矿产资源，其矿产资源探明储量已升至世界前列。2022年，蒙古国对外贸易总额为212.44亿美元，出口总额125.4亿美元。其中矿产品出口约106亿美元，占出口总额85%以上，并伴有逐年增加的趋势。

2022年，蒙古国对华贸易总额136.4亿美元，占蒙古国同期外贸总额的64.3%，其中矿产品90%以上出口至中国。无论从矿产资源探明储量还是从远景储量看，蒙古国矿业的优势均十分明显。因此，蒙古国不仅是矿产资源大国，同时也是我国在矿产进出口领域重要的合作国家。近年来，蒙古国已成为中国矿业企业海外投资和争夺矿产资源的重要投资目的国之一，笔者也有幸助力中国企业开展了多个蒙古国矿业投资项目。

本文旨在结合我们的项目经验，对蒙古国矿业投资法律环境进行简要介绍，为中国企业在当地投资矿业项目起到提示作用。

1. 较为落后的基础设施状况

蒙古国基础设施发展仍较为落后，许多交通和能源等基础设施建设仍沿用苏联时期建设成果。而能源和交通是对矿业开发影响最大的基础设施。蒙古国较为落后的基础设施现状对于拟赴蒙古国进行矿业投资的中国企业而言，既是挑战，也是机遇。

首先，当地落后的基础设施状况对于拟进行矿业开发的中国企业而言无疑是挑战。中国企业要注意在项目前期论证和可行性研究阶段充分关注配套基础设施的可得性以及相应的取得成本。就矿业项目而言，矿业开发涉及取水、架电、原材料运输、运矿等环节。这些环节采取何种方案，将同时影响项目在技术和经济上的可行性、项目建设和运营成本、项目投资规模和融资方案，也将影响整个投资项目的交易结构。

其次，当地落后的基础设施状况对于中国企业而言也提供了以基建项目换取矿产资源的机遇。蒙古国各级政府在改善当地基础设施水平，从而促进当地经济社会发展的问题上表现出较大的愿望和需求。但由于当地基建能力和财政能力均较为有限，因而当地政府往往愿意寻找有实力的企业，包括中国企业进行合作以开展基础设施建设。这就为中国企业在投资方案的设计和选择上拓展了思路，并创新了投资模式。近年来兴起的一个新的投资模式便是“资源换项目”模式。在该模式下，当地政府将特定的矿业项目的开发权授予中国企业，涵盖矿产资源开采、运输和销售等全流程，与此同时要求中国企业承建当地的若干基础设施建设项目，例如高速公路、轨道交通、市政工程等。该模式对于当地政府而言是“资源换项目”，而对于中国企业则是“项目换资源”。对于经常被称为“基建狂魔”的中国企业而言，该模式成为其获取矿产资源并同时拓展基建业务的具有吸引力的途径。

2. 法律环境及政府干预的风险

近年来，蒙古国政府对外商投资总体上持开放态度，欢迎外国投资者在蒙古国投资。但实践中不排除当地政府在具体项目上限制外国投资者权益的情况，也不排除当地政府通过修订现有法律或制定新的法律而加强对外商投资的限制的情况。另一方面，蒙古国矿业法和投资法修改比较频繁，在一定程度上导致了法律环境的不稳定。

为防范法律变动和政府干预外商投资活动的风险，中国企业应注重做好如下几个方面：一是，对于政府发起的项目，中国企业要尽量争取与政府签署的投资协议、矿业开发协议等经过议会的批准，避免因政策变化、政府官员更迭而导致项目合法性受到质疑，甚至被推翻的局面；二是，中国企业在与政府签署相关投资协议时应注意加入法律及税收稳定性的条款，保证投资者的合法权益不因法律变更而受到不利影响；三是，鉴于蒙古国为《关于解决各国和其它国家国民之间投资争端的公约》和《中华人民共和国政府和蒙古人民共和国政府关于鼓励和相互保护投资协定》的缔约方，中国企业在与蒙古国政府签订投资协议时，应注意约定政府方放弃主权豁免，并将国际投资争端解决中心（ICSID）作为与政府方之间的争议解决机构。

3. 矿业勘察风险

蒙古国的地质矿产资料中有不少是由苏联和东欧国家的地质专家和勘探队伍在上世纪中期完成的，而蒙古国在过去也一直沿用苏联的矿产储量分类规范和相关技术规范。当时的地质勘查工作不论是在技术标准的规范性、统一性，还是在地质勘查工作的深度等方面，在今天看来可能均存在一定的问题。部分地质资料缺失，部分地质资料存在俄语、蒙语等多语种并存的情况，部分地质资料的真实性可能有待鉴别。鉴于以上情况，矿业企业在进行蒙古国矿业投资前应做好矿产资源的储量核实工作。

1. 矿业主管部门

蒙古国的矿业主管部门主要包括矿业和重工业部（The Ministry of Mining and Heavy Industry）及其下属的矿产资源和石油局（Mineral Resources and Petroleum Authority, “MRPAM”）。

矿业和重工业部负责执行矿业法律和政策，并批准与矿产资源勘探和开采相关的规章制度。而矿产资源和石油局是蒙古政府执行矿产法、石油法、石油产品法、土地法及其条例，以及采矿与重工业部指令的执行机构。矿产资源和石油局负责颁发勘探许可证（Exploration licence）和开采许可证（Mining licence），并监督许可证持有人的经营活动。此外，矿产资源和石油局负责办理矿权证和矿权区域的登记以及矿权担保的登记，并可根据法定事由终止矿权证。

除此之外，环境和旅游部（The Ministry of Environment and Tourism）负责批准勘探许可证和开采许可证持有人提交的环境保护计划。

2. 外资准入

根据蒙古国《矿业法》的规定，在蒙古国，矿业勘探权和开采权仅可授予依据蒙古国法律设立和经营的法律实体，该法律实体同时必须是蒙古国纳税人。但是，外国实体和自然人可以在持有矿权的蒙古国法律实体中持股，从而间接持有矿权。

蒙古国《投资法》对外国实体和自然人（外国投资者）持有蒙古国企业的股权设置了具体要求。具体而言，蒙古国外商投资企业中，外国投资者的最低投资额为10万美元。根据《投资法》的定义，外商投资企业是指外国投资者持有25%或以上股份的蒙古企业。此外，如果外国国有企业拟持有蒙古国矿业公司33%以上的股份，则该投资行为必须经过主管外国投资的蒙古国政府部门的批准。

3. 矿权类型

蒙古国的矿权分为勘探权和开采权两类。如上文所述，根据《矿业法》的规定，勘探权和开采权仅可授予依据蒙古国法律设立和经营的法律实体，该法律实体同时必须是蒙古国纳税人。

勘探权通过颁布勘探许可证的方式授予。一般而言，勘探许可证的有效期为3年。同时可延长3次，每次延长期限为3年。

开采权同样通过颁布开采许可证的方式授予。开采许可证的有效期为30年。同时可延长2次，每次延长期限为20年。

在勘探权和开采权之外，法律实体可在蒙古国境内从事“踏勘”（reconnaissance）而无需许可证照，仅需向国家和地方政府进行提前告知，并进行基本信息的登记。“踏勘”是指为探明是否存在矿产资源之目的，在不破坏底土的情况下，通过样本采集、利用地质矿产原始信息、航拍照片等方式进行地质研究。

4. 矿权取得及维护

勘探许可证通过MRPAM组织的招标方式授予。除支付矿权许可费（详见下文）外，勘探许可证持有人须为勘探工作支出必要的最低费用。《矿业法》规定了勘探许可证的持有者每年要完成的最低限度的勘探工作投入。

开采许可证可通过招标方式或“探转采”方式授予。在“探转采”方式下，勘探许可证持有人可在其所持勘探权地域范围内申请将勘探权转为开采权。根据《矿业法》的规定，如果勘探许可证持有人符合《矿业法》规定的要求，则MRPAM原则上应将开采许可证优先授予该勘探许可证持有人。

5. 矿权转让及在矿权上设置担保

根据《矿业法》规定，勘探许可证必须连同勘探文件和报告一并转让，开采许可证必须连同开采文件和报告以及开采设备一并转让。矿权转让必须经过MRPAM的事先批准。为此，出让人应向MRPAM提交矿权转让申请。

另外，《矿业法》规定矿权持有人可以在其矿权上设置担保。矿权人为了矿业勘探和开采的目的，可以将相关文件（如勘探报告、勘探工作报告、地质调查数据、法律未禁止的资产）质押给银行、非银行金融机构等，以获得资金。但是需要注意，仅单独的矿权证不能成为担保物。矿权持有人（债务人）应当与债权人（担保受益人）签订矿权质押协议，并将矿权质押协议提交MRPAM登记。登记后，若矿权持有人（债务人）未履行其义务，债权人拟实现担保权利，债权人应向MRPAM提交申请。

6. 国家参股制度

《矿业法》规定国家对“具有战略重要性的矿产”有权参股。《矿业法》将“具有战略重要性的矿产”定义为对国家安全、国家经济和社会发展有影响的矿产资源，以及可产出5%以上年国内生产总值的矿产资源（以下简称“战略矿产资源”），同时规定战略矿产资源的具体种类由蒙古国议会来决定。

国家在战略矿产资源中的参股比例首先取决于该矿产资源是否使用国家预算资金进行勘探以查明储量。若使用国家预算资金进行勘探并查明储量，则国家在该战略矿产资源中最多可持股50%；若未使用国家预算资金，则国家在该战略矿产资源中最多可持股34%。在上述上限之下，国家的具体参股比例在矿业开发协议中予以确定，并在确定参股比例时考虑国家所投入的资金金额。《矿业法》同时规定战略矿产资源持有人可以通过缴付相关费用来取代国家参股。

此外，根据《矿业法》第5.6条，战略矿产资源的矿权证持有人必须在蒙古国证券交易所公开交易至少10%的股份。

7. 矿权各项费用

（1）矿权许可费

勘探许可证持有人和开采许可证持有人每年需要缴纳不同金额的矿权许可费，《矿业法》对矿权许可费的具体金额进行了详细规定。

（2）权益金

《矿业法》规定，对于出口的矿物、销售（或为销售之目的而运输）的矿物以及自用的矿物，矿权证持有主体、矿物出口主体以及向蒙古银行或其指定的商业银行出售黄金的主体应当缴纳权益金。权益金以销售金额为基础，根据基础比例和上浮比例计算确定。权益金的基础比例在《矿业法》中予以具体规定。在基本金额的基础上，根据相关矿物的市场价格以及矿物的加工程度（原矿、精矿及制成品），权益金还将适用不同的上浮比例（但黄金除外，黄金不适用上浮比例）。根据《矿业法》的规定，上述权益金仅适用于矿物的一种形态（原矿、精矿及制成品），不重复计收。

（3）企业所得税

矿权持有人（矿业公司）须缴纳公司所得税。若公司应纳税所得额低于60亿蒙古图格里克，企业所得税税率为10%；若公司应纳税所得额高于60亿蒙古图格里克，企业所得税为应纳税所得的25%外加6亿蒙古图格里克。

（4）权益转让产生的所得税

根据现行的《蒙古国企业所得税法》，如果矿权的最终持有人（Ultimate Beneficiary Holder）在矿业项目公司所持有的权益发生变化，则视为存在权益出让行为，持有矿权的矿业项目公司将因该出让行为被征收矿权价值的10%的所得税。“最终持有人”是指：（1）直接或间接持有矿业项目公司30%以上股权或表决权；（2）直接或间接获得矿业项目公司分红的主体。

8.《矿业法》下的环保制度

（1）勘探许可证持有人的环保义务

根据《矿业法》的规定，勘探许可证持有人必须制定并向环境管理办公室和当地政府提交矿权覆盖区域范围之内的环境保护计划，并向环境管理办公室和地方政府提交年度环境保护活动报告。

勘探许可证持有人还须根据其制定的环境保护计划，向环境补偿基金缴付费用。其缴付的费用须占据环境保护计划中所列明的环境保护预算的50%，且必须存入当地政府指定的专用银行账户。当勘探许可证持有人未履行其环保义务时，当地政府可以利用环境补偿基金来采取相关补救行为，以执行环境保护计划。

（2）开采许可证持有人的环保义务

根据《矿业法》规定，开采许可证的持证人必须进行环境影响评价并制定环境管理计划。环境影响评价以及环境管理计划应提交至蒙古国环境主管部门批准。除此之外，开采许可证持有人还应向蒙古国环境主管部门和地方政府提交其执行环境管理计划的年度报告。该年度报告须经蒙古国环境主管部门批准。

开采许可证持有人还必须在每个年度将实施环境管理计划所需预算的50%提前存入专门的银行账户，若未履行该义务，地方政府有权要求开采许可证持有人停止该年度的作业。当开采许可证持有人未履行其环境修复义务时，环境主管部门可以利用该银行账户中的资金来聘请相关主体采取相关补救行为。

9. 本地成分要求

《矿业法》规定，在采购矿业开发活动所需的货物、工程和服务时以及在聘用分包商时，矿权持有人应当优先选择在蒙古国注册并纳税的，且其货物、工程和服务符合标准要求的本地企业作为供应商和分包商。此外，《矿业法》对开采许可证持有人设置了本地雇佣要求。开采许可证持有人雇佣的外籍员工不得超过员工总数的10%，其余员工应为蒙古国公民；开采许可证持有人所雇佣的蒙古籍员工中，来自矿业活动所在地的员工应不低于蒙古籍员工总数的5%。

10. 本地贡献义务

《矿业法》对矿权人的本地贡献义务做出了明确规定。矿权持有人应当与当地政府机构就环境保护、基础设施建设、就业、捐赠和援助等事项进行讨论，并签订协议。该发展协议需透明并向公众公开。

蒙古国的矿产资源储量优势和资源禀赋对中国投资者而言是机遇，而其宏观社会环境、政治环境、法制环境以及人文环境也使中国企业面临一定的挑战和不确定性。矿业项目在资源端、技术端、融资端、建设端、运营端、销售端都可能面临各种风险和障碍。而项目所处的宏观社会环境、政治环境、法制环境以及人文环境对项目成功与否也有至关重要的影响。拟赴蒙投资的矿业企业应对蒙古国的宏观社会环境、政治环境以及人文环境进行分析，识别潜在的舆论风险、社区风险、劳工风险以及政治风险，采取正确的规避措施，为项目开展打下基础。