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2022年度CFIUS报告分析及2023年美国投资审查动态观察
2022年度CFIUS报告分析及2023年美国投资审查动态观察
随着美国强调国家安全的政策趋势加强，美国的投资审查政策成为越来越多中美间跨境投资的重要考虑因素。美国外国投资委员会（CFIUS）于2023年7月31日发布2022年度CFIUS年度报告，本文对CFIUS年度报告进行要点分析，同时对近期美国对外投资审查的动态进行梳理，提示中国企业涉美双向投资须关注的要点。
一、2022年CFIUS年度报告概要
2023年7月31日，CFIUS发布了2022年度CFIUS年度报告[1]（“报告”）。报告包括了三部分：受辖交易（Covered Transactions）、关键技术（Critical Technologies）和特别受关注国家在美国的外国直接投资（Foreign Direct Investment In The United States By Countries That Boycott Israel Or Do Not Ban Terrorist Organizations）。报告的要点如下：
（1）2022年度CFIUS共审查了 440 份受辖交易[2]或受辖不动产交易的正式申报（Notice）和简易申报（Declaration），申报数量总和为历年最多。其中，正式申报（Notice）的数量从2013年的97份增加到2022年的286份，为十年来最多的一次。简易申报（Declaration）的数量为154份，较2021年（164份）数量略有减少。
（2）在简易申报（Declaration）的30天评估期或正式申报（Notice）的45天初步审查期内，多数交易都能够获得CFIUS批准，即不需要撤回和重新申报，也不需要采取缓和措施；
（3）CFIUS加强审查未申报交易（Non-notified and Non-declared Transactions），通过机构间信息及来自公众、媒体报道、商业数据库和国会的提示来进行识别。CFIUS表示，将继续雇用更多专职工作人员，加强对CFIUS现有工作人员的培训，以进一步识别未申报交易中的可疑交易。对于未申报的交易，在识别和评估外国投资带来的国家安全风险后，CFIUS通常需要采取缓解措施或其他措施来解决国家安全风险。
（4）在CFIUS体系中，如美国总统认为必要时可以阻止相关交易，但美国总统在2022年没有对交易审查采取任何行动。尽管美国总统没有阻止相关交易，但根据CFIUS的国家安全决定，许多交易被自愿放弃或撤资。此外，CFIUS促成更多的交易在审查时达成国家安全协议（national security agreements）。
通过今年向CFIUS申报的交易数量增长，可以看出CFIUS审查相关受辖交易仍是越来越多交易的重要考虑因素。实践中，许多交易在审查时达成国家安全协议，或因CFIUS的国家安全决定被自愿放弃或撤资，表明CFIUS对涉及美国国家安全风险的敏感度不断提升。
除了在2022年度CFIUS年度报告中强调考虑美国国家安全风险，2022年9月15日，美国总统拜登发布行政命令[3]，强调CFIUS在审查外国交易时应适当考虑以下国家安全风险因素，也表明美国强调国家安全政策的趋势变化：
（1）该交易对美国供应链弹性及国家安全的影响，涉及领域包括微电子、人工智能、生物技术和生物制造、量子计算、先进清洁能源、关键材料等；
（2）该交易对美国国家安全相关领域的技术领先地位的影响；
（3）受影响领域的整体投资趋势以及过去投资累计效果；
（4）国家安全的数据和网络安全的影响。
近几年来，美国政府尤为关注该行政令中所提及的领域，包括微电子、人工智能、生物技术和生物制造、量子计算、先进清洁能源等。例如实践中，CFIUS就数据安全和农业与粮食安全相关交易审查趋势加强：
（1）数据安全领域：2021年，美国卫讯公司（Viasat）宣布以73亿美元的价格收购位于英国的国际海事卫星组织（Inmarsat）。考虑该交易可能导致Inmarsat持有的敏感国防和安全数据被出售或转移到国外，CFIUS、英国和欧盟政府陆续发起审查。2023年5月，Viasat宣布获得CFIUS、英国和欧盟政府的审查批准[4]，完成对Inmarsat的收购。
（2）农业领域：2022年10月，中国食品制造商阜丰集团有限公司就其在北达科他州建设玉米厂向CFIUS提交了通知，遭到美国议员多次反对，多次提出所谓禁止中国等国家购买美国农地或农业企业的《促进农业保障和安全法案》，提出将农业和与农业相关的生物技术定义为关键基础设施。
拟在相关领域进行投资的中国企业应重点关注CFIUS申报及审查要求，同时也应当关注CFIUS的相关执法行动。2022年10月，美国财政部发布了第一份执法和处罚指南，向公众提供了委员会如何评估交易方违反法律法规的情况，包括潜在违反CFIUS缓解协议的情况。该指引的出台体现了CFIUS对执法问题的关注，表明CFIUS执法力度不断加大的趋势。
二、美国针对中国投资审查监管的最新动态
在强化针对外国对美国投资进行审查，以“国家安全”为名限制外国投资的同时，伴随着限制投资外国竞争对手的措施升级，美国政府越来越关注某些技术和投资资金向中国等美国境外国家的转让。美国拟出台新的政策工具，审查对其竞争对手国家的投资。近期美国针对中国投资的审查监管动态如下：
（一）限制美国基金和资管公司对华投资
7月19日，美国国会众议院CCP特设委员会致函四家美国风投基金公司，要求其提供中国半导体、人工智能和量子公司的投资信息。
除了风险投资基金公司，8月1日，美国国会委员会对指数编制公司名晟公司（MSCI）以及某国际资产管理公司的对华投资开展调查。美国国会议员认为这些公司在引导美国人的储蓄流入中国方面发挥着至关重要的作用。
（二）设计美国境外投资审查程序
美国国会议员曾提出《2022年国家关键能力防御法案》，该法案拟通过列举清单来定义“国家关键能力”，涉及《关键和新兴技术清单》（Critical and Emerging Technologies List）[5]和拜登政府14017号行政令[6]中对供应链至关重要的领域，包括半导体制造、大容量电池、制药、人工智能、量子技术、先进计算等，以及其他被确定为国家关键能力的行业和供应链技术。
2023年5月9日，美国国会两党议员再一次提起《国家关键能力防御法案》（National Critical Capabilities Defense Act，NCCDA），该法案拟为美国对外投资创建一个整体政府审查机制，审查对供应链和关键行业的投资，以提高关键行业的离岸透明度，保护美国关键和新兴技术（Critical and emerging technologies, CETs）安全及供应链安全。
具体来说，该法案提出[7]：
（1）成立国家关键能力委员会 (National Critical Capabilities Committee，NCCC) ，由总统行政办公室领导，由包括来自商务部、财政部、国土安全部、国防部和劳工部的联邦机构代表组成。在关键行业经营的美国公司将被要求报告对某些外国市场和非市场经济体的对外投资。
（2）授权行政行动，以保护关键供应链和国家安全。NCCC将有权审查并建议总统在需要时采取补救措施来防止供应链外包，包括但不限于通过增加研发投资和利用制造机构来支持国内产业。如果对外投资对国家安全构成风险，NCCC还可以建议直接减少或停止对外投资。
（3）受辖交易包括：半导体、人工智能、量子计算、大容量电池、关键矿物和材料、活性药物成分和汽车制造。
（4）供应链预计将由NCCC审查。审查供应链时考虑的因素是美国的长期经济战略、国家安全、卫生安全和危机防范利益以及对国内产业弹性的影响等。
（三）欲出台限制投资行政令
据彭博社消息[8]，美国将于八月中旬出台政策，限制美国对华关键科技领域的投资，相关政策将重点关注半导体、人工智能和量子计算。
三、中国投资者关注
从上述美国一系列相关政策动态可以看出，在全球经济体间日益激烈的竞争中，为维护美国在关键与新兴技术领域的优势，美国将进一步加强关键与新兴技术领域的国家安全审查的控制措施。
对于中国企业来说，美国加强对华投资审查、限制关键与新兴技术和资本外流至中国，在中美科技交流通道上设置双向投资审查限制，无论以何种形式，对于中国企业获得技术和融资都是重大挑战。关键与新兴技术目标行业和相关领域的中国企业应做好技术与资本层面的布局准备。
（一）技术层面
美国对华投资审查机制在限制资本的同时也阻碍了中美企业间交流合作的机会。中国企业可能会面临技术断供、国际市场融资受阻，以及指导和研发合作中断等技术层面困境，应当提前做好人员布局、知识产权保护以及技术信息保存等措施。
（二）资本层面
对于已完成的投融资业务，中国企业应当参考美国《国家关键能力防御法案》草案的要求进行全面评估，预防被回溯审查的风险。对于正在进行或者即将进行的投融资项目，进展过程中应当防止美国政府对华投资限制的行政令突然发布造成的影响，通过游说、制定合同条款、承诺或分拆其高度敏感的业务部门等方式保护中国企业利益。同时，中国企业应当参考美国《国家关键能力防御法案》草案，对投资主体、投资标的和供应链等美国对华投资审查因素进行尽职调查，提前预防未来美国国会相关法案立法通过对投融资项目带来的风险，将损失影响降到最低。
四、总结
对于解决与境外投资相关的国家安全风险，美国政府内部当前已基本形成共识。通过美国相关立法、执法政策动态，可以看出，美国政府希望通过加强双向投资监管力度，保持美国在关键与新兴技术领域的竞争力，降低供应链离岸比例和依赖程度。
中国企业应当从交易事项初期就关注政治形势和动态，一方面应密切关注2023年拜登政府关于美国对外投资限制的行政令进展情况，尤其关注半导体、人工智能和量子技术领域的投融资或合资项目；另一方面，密切关注美国国会相关法案的立法动态，跟踪《国家关键能力防御法案》版本更新情况，并且积极准备潜在安全问题的解决方案。
[注]
