行政令立法主要打击目标为“受管辖的国家安全技术和产品”（Covered national security technologies and products），具体包括半导体和微电子、量子信息技术、人工智能三个行业领域中对“受关注国家”[1]（Country of concern）的军事、情报、监控和网络相关能力至关重要的敏感技术和产品。这三个领域的管控标准延续并拓宽了当前美国出口管制的物项范围，对标去年10月美国商务部发布的对中国先进计算和半导体制造物项实施出口管制的细则（简称“芯片新规”），从限制美国出口物项到控制“美国人”在华从业提供技术服务等多角度、多层次的对国际贸易进行干预，已经对我国半导体行业发展造成了明显影响。新行政令再次从干预国际投资的角度，以几乎同样严格的技术标准红线打压遏制我国半导体和微电子、量子信息技术和人工智能三个行业领域的国际融资和技术交流。

拟议规则中物项技术指标和用途具体包括：

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（一）受管辖交易范围

本次行政令管辖的投资交易简称为受辖交易（Covered transactions），包括应申报交易（Notifiable transactions）和禁止类交易（Prohibited transactions）。应申报交易涉及威胁美国国家安全的“受辖国家安全技术和产品”，禁止类交易涉及对国家安全构成特别严重威胁的“受辖国家安全技术和产品”。

“受辖交易”可能包括美国人与“受辖外国人”（Covered foreign person）直接或间接进行的交易类型如下：

（1）股权收购（例如并购、私募股权和风险投资）及或有股权[6]（Contingent equity interest）收购；

（2）可转债融资；

（3）绿地投资；

（4）设立合资企业。

（二）例外交易（Excepted transactions）

根据新行政令和美国财政部拟议规则，相关实施措施将仅针对高度敏感的技术和产品领域的投资，排除美国人从事公开交易证券、指数基金、共同基金、交易所交易基金、作为有限合伙人（LP）投资PE/VC基金（受制于投资额、管理决策权等要求[7]）、尚未履行完毕的出资承诺、从美国母公司向其子公司的内部资金转移等交易，此类交易将视为“例外交易”，不在“受辖交易”的定义范围内。

同时，财政部明确受辖交易不包括以下内容：大学与大学之间的研究合作；为任何受管辖国家安全技术或产品的合同安排或产品采购（如原材料）；知识产权许可交易；银行贷款；银行间清算、结算或支付；承销服务；债券评级服务；主经纪商服务；全球托管；股权研究或分析；或交易后续的其他服务。

“例外交易”与美国第14032号行政令关于中国军工复合体清单（简称CMIC）就公开交易的证券的规定管辖范围部分重合，可以看到法律衔接分工配合的痕迹。就本次行政令排除的部分，部分由美国第14032号行政令禁止美国人进行以下活动：购买或出售CMIC清单企业的任何公开交易的证券、或此类证券的公开交易的衍生品、或旨在为此类证券提供投资敞口的证券。

（一）美国人（U.S. persons）

该行政令义务主体为“美国人”，包括美国公民、合法永久居民、根据美国或美国管辖区内的任何法律组建的实体，包括任何此类实体的外国分支，以及在美国的任何人。其主要义务为：

（1）将每一笔应申报交易向美国财政部申报，并在每一次申报中列入有关交易的信息；

（2）禁止直接或间接参与禁止类交易。

此外，美国财政部拟要求美国人对“受控的外国实体”[8]（Controlled foreign entity）承担义务，包括：

（1）向美国财政部申报关于“受控的外国实体”进行的任何交易的信息；

（2）如果交易属于“受辖交易”中的禁止类交易，美国人应采取一切合理措施阻止“受控的外国实体”进行的禁止类交易。

同时，该行政令明确禁止任何以规避目的而进行任何共谋以及旨在逃避、具有逃避目的、导致违反或试图违反该行政令或条例的任何行动，禁止美国人在明知的情况下以规避的方式开展交易（Knowingly directing transactions）。

对于主观意识的判断，财政部拟采用类似出口管理条例（EAR）中的知晓标准（Standard Knowledge），基于美国人对相关交易情况的明知或应知来认定其义务。其中，“知晓”（Knowledge）指对某种情况的认知，包括“知晓”（know）、“有理由知晓”（reason to know）或“有理由相信”（reason to believe），不仅包括积极了解情况存在或极有可能发生，而且还包括对其存在或未来发生的高概率可能性的认知。

对于认知程度的判断需要从证据推断。证明个人对自己已知的事实有意无视，从个人故意回避（willful avoidance）事实的行为中判断。这意味着，根据公开可获得的信息和适当尽职调查所获信息，美国人需要知晓或者应当合理地知晓，其涉及“受辖外国人”的交易是否受到管辖。例如在基金投资交易中，美国主体若投资盲池基金，而该基金存在将部分资金投资于“受辖外国人”的可能性，那么美国主体为满足其合规需求应当在基金投资文件中要求设置退出机制或防火墙机制，以避免违反本次行政令对于美国投资人的禁止投资或提交申报的义务要求。

如果“美国人”违反上述行政令或条例，将被采取民事处罚。此外，美国财政部拟对以下行为进行民事处罚，处罚金额最高不超过《国际紧急经济权力法案》（IEEPA）所允许的最大金额：根据IEEPA第1705条[9]的规定，违法行为人每宗违法交易可能被处以35.6万美元[10]或所涉交易金额两倍的民事罚款，以金额较高者为准。（i）在提交给财政部的信息或文件中做出的实质性虚假陈述或实质性遗漏；（ii）进行违禁交易；或（iii）未能及时通知需要通知的交易。

（二）受辖外国人（Covered foreign person）/受关注国家的主体（Person of a country of concern）

美国人被禁止或应当向财政部申报与“受辖外国人”所进行的投资交易。根据行政令的定义，“受辖外国人”（Covered foreign person）是指从事涉及受辖国家安全技术和产品业务的受关注国家的主体。

财政部拟议规则中表示将进一步明确“受辖外国人”为：（1）从事受辖技术和产品的相关特定活动（identified activity）的受关注国家的主体；（2）其直接或间接子公司或分支机构属于上述（1）的主体，且该等子公司或分支机构，单独或合计构成该等主体超过50%的合并营收、净利润、资本支出或运营费用。

受关注国家的主体（Person of a country of concern），拟定义为：（1）美国人之外的受关注国家的公民或永久居民；（2）根据受关注国家的法律组建或主要营业地点在受关注国家的实体；（3）受关注国家的政府（包括任何政治分支、政党、政府机构）或者该等国家的政府拥有、控制或指挥的任何主体、代表该等国家的政府行事的任何主体；或（4）上述主体单独或合计、直接或间接持有不少于50%的所有者权益（ownership interest）的实体。

（一）申报程序

对于涉及威胁美国国家安全的交易，美国人需就每一笔交易向美国财政部进行申报。财政部拟要求美国人进行申报的信息包括但不限于以下内容：

(i) 参与交易的人的身份和国籍（对于个人）或注册地或其他法律组织（对于实体）；

(ii) 与交易一方有关的基本业务信息，包括名称、地点、商业标识、主要人员和受益所有权；

(iii) 交易的相关日期；

(iv) 交易的性质，包括如何实施交易、价值以及业务理由的简要陈述；

(v) 确定交易是受管辖交易的依据的描述，包括确定受管辖外国人的受管辖国家安全技术和产品；

(vi) 其他交易信息，包括交易文件、任何未来交易的协议或选择权、合伙协议、整合协议或与受管辖外国个人的交易相关的其他附属协议，以及与美国人有关的权利或其他参与事项的描述；

(vii) 关于“受辖外国人”的其他详细信息，其中可能包括产品、服务、研发、商业计划以及与受关注国家的商业和政府关系；

(viii) 关于投资的尽职调查的描述；

(ix) 有关美国人以前对所述通知对象的受管辖外国人进行交易的信息，以及计划或讨论在此类“受辖外国人”进行的未来投资；以及

(x) 关于美国人的其他细节和信息，如其主要业务活动和增长计划。

财政部拟定申报需不迟于受辖交易结束后的30天内提交。

（二）时间效力

在征求公众意见后，美国财政部将起草条例以具体实施本次行政令的内容。本次行政令不具有追溯效力，在条例生效日前的美国对华投资不会受到限制。但美国财政部表示，在条例生效后，或要求美国人提交行政令发布日期后至条例生效日之间交割或达成的交易的信息，仅用于监控交易的动态情况。

从国际投资监管环境看，美国此次行政令和财政部拟议规则的发布，创造性设立了由美国财政部、商务部、国务院、司法部、美国联邦通信委员会等联邦机构代表组成的多部门联合对华投资审查的系统性机制，补充了国家安全审查的监管工具库，由原来的单向外资审查改为双向投资审查，并非传说的反向CFIUS审查，从上位法IEEPA夹带了出口管制和经济制裁的属性，且可能从电信行业扩大到更多的领域，如生物技术领域等。未来，美国或将要求其欧洲和亚洲盟友采取类似措施限制对华投资，增加更多国际资本对华限制。

对于中国被投企业，我们建议涉及半导体和微电子、量子信息技术以及人工智能领域的企业重点关注美国财政部即将制定的条例和实施细则，对照企业本身所涉的技术和产品类别和技术指标是否落入管辖范围，及时分析合规风险，未雨绸缪，通过各种措施降低相关监管政策对企业投融资业务的影响；从国产化替代角度，中国企业在美国划定的相关技术领域应尽快国产化并奋起直追，因为已经没有外部支持的可能；从合规角度考虑，提醒中国被投企业主体或人员在配合美国人申报相关境内项目信息以及产品技术参数和重要行业信息的情形下，全面评估中国法下数据出境或国家安全的潜在影响，根据数安法规定进行申报审批。