2023年5月1日，世界银行集团（下称“世行”）制裁委员会（下称“制裁委员会”）发布了《世界银行制裁委员会法律文摘2023》（World Bank Group Sanctions Board Law Digest 2023，下称“《法律文摘2023》”）。《法律文摘2023》的正文主要包括五章内容，分别为制裁委员会的历史背景、制裁程序和实践中的基本问题、可制裁行为、责任、制裁委员会如何选择合适的制裁。

《法律文摘2023》具备以下三大特征：

一、权威性。制裁委员会是世行资助项目中发生的欺诈、腐败、串通、胁迫等不当行为的最高一级审理机构，负责对不当行为作出终审裁决，因而其发布的《法律文摘2023》具有非常高的权威性。

二、易读性。世行对于不当行为的成文法定义非常简短，构成要件主要通过制裁委员会裁决书中的判例进行解读，《法律文摘2023》总结归纳了相关判例的裁判要旨，适于中国企业学习和理解。

三、全面性。《法律文摘2023》全面梳理了制裁委员会自2007年以来发布的100多份裁决，包括世行制裁的关键数据、制裁委员会的权限和管辖范围、制裁程序和证据问题、不当行为的构成要件、责任认定、制裁类型及量刑情节等内容，可谓是世行制裁的“百科全书”。

《法律文摘2023》的以上特征使其殊值关注，对于参与或者有机会参与世行及其他多边银行资助项目的中国企业具有重要的指导意义。

根据《法律文摘2023》第一章的介绍，制裁委员会（Sanction Board）的前身是成立于1998年的Sanction Committee。Sanction Committee经过一系列改革，于2007年演变为制裁委员会（Sanction Board），并于当年首次审查制裁案件。制裁委员会是所有世行资助项目中发生的不当行为指控的第二级审理机构，也是最终决定者。截至2022年底，制裁委员会由七名成员组成，并且已经就232个实体和个人出具过139份裁决。

《法律文摘2023》第二章介绍了世行制裁的框架，包括制裁程序和实践中的基本问题，主要包括：

（一）法律渊源与解释

制裁委员会主要依据“世行制裁框架”（WBG sanctions framework）开展工作及分析案件。“世行制裁框架”主要包括《世行政策：欺诈与腐败制裁》《世行政策：制裁委员会规定》《世行指令：欺诈与腐败制裁》《世行制裁指南》《自愿披露项目指南》等规范性文件。此外，制裁委员会所依据的法律渊源还包括《制裁委员会行为准则》、《世行员工准则》、制裁委员会判例、法律的一般原则等。

在法律解释方面，制裁委员会承认制裁规则中可能存在空白，在此情况下，制裁委员会需要遵从制裁委员会主席的指示开展工作。此外，制裁委员会还可以就解释事项向世行总法律顾问等寻求咨询意见。

（二）权限及管辖

制裁委员会审理是世行制裁程序中的第二级程序，制裁委员会的性质类似于上诉机构，主要权限包括对制裁案件实体问题作出最终裁决，对延长或放弃期限、接受提交不符合要求的材料、要求翻译非英文证据等特定程序性事项作出决定，在程序性事项规定不明时作出决定以填补空白等。

世行制裁程序的管辖分为属事管辖（Subject Matter Jurisdiction）和属人管辖（In Personam Jurisdiction）。（1）属事管辖。在分析是否对某项指控享有管辖权时，制裁委员将紧紧围绕该指控是否与世行融资存在可识别的联系进行展开，并根据世行融资项目中的融资协议行使管辖权。（2）属人管辖。制裁委员会审理直接参与世行融资项目的投标人、顾问及其代理人、服务提供商作为被告的案件，但为尊重国家主权，世行制裁一般不适用于政府官员。

（三）证据及证明标准

在证据方面，世行制裁程序没有正式的证据规则，任何种类的证据都可以作为当事人主张和裁决结论的依据。制裁委员会应给予传闻证据和书证适当的权重，有权酌情从间接证据中推断当事人的目的、意图及知情情况，并有权酌定所有证据的相关性、重要性、权重和充分性。

在证明标准方面，制裁委员会采用“优势证据”的证明标准，即在考虑所有相关因素和情况后，如果世行认为，与没有从事不当行为相比，被告更有可能（more likely than not）从事了不当行为的，就可以采取制裁措施。

（四）程序性事项

制裁委员会在审理案件的过程中，曾经处理过大量程序性事项，包括但不限于合并审理、世行廉政局（INT）审计的程序正当性、关于撤销案件或结束程序的动议、关于结束临时资格暂停程序的动议、关于中止程序的动议、请求延长期限、请求证据开示等。

制裁委员会的庭审程序可以依申请或依职权启动。在被告的《对制裁程序通知的答复》或廉政局的答复中可以请求进行庭审，制裁委员会主席在认为有必要时也可依其自由裁量权组织庭审。

制裁委员会的裁决作出即生效，对各方当事人均具有约束力，并且裁决具有终局性，不能再上诉。但在极特殊的情况下，制裁委员会可能会重新审查自身裁决，例如：发现新的可能具有决定性的事实，原程序中存在欺诈或其他不当行为或原裁决中存在文书错误。与此相反，若仅仅试图重新论证该案件，或被告未能及时向制裁委员会提交裁决前即可获得的事实或证据，都不能成为重新审查的理由。

根据《法律文摘2023》第三章，世行制裁在世行资助项目中发生的欺诈、腐败、串通、阻碍、胁迫等不当行为，并通过梳理过往判例的形式，深入分析了每种不当行为的构成要件和认定标准。

（一）欺诈行为

欺诈行为指为了获得经济利益或者其他利益或者逃避某种合同义务，有意地或不计后果地误导或企图误导一方的包括歪曲事实在内的任何行为或隐瞒。其构成要件包括：1. 行为人客观上进行了不实陈述或者隐瞒；2. 行为人存在明知或者不计后果的主观过错；3. 行为人进行不实陈述是为了误导执行机关，以获得某种利益或者逃避某种义务。

（二）腐败行为

腐败行为指直接或间接地承诺提供、实际给予、接受或者索取任何有价物，以不正当地影响另一方的行动。其构成要件包括：1. 行为人直接或间接地承诺提供、实际给予、接受或者索取任何有价物；2. 行为人目的在于不当地影响另一方的行为。

（三）串通行为

串通行为指两方或多方当事人之间旨在实现不正当目的的安排，包括以不正当的方式影响另一方的行动。其构成要件包括：1. 两方或多方当事人之间存在安排；2. 当事人之间的安排旨在达到不正当的目的，包括以不正当的方式影响另一方的行动。

（四）阻碍行为

阻碍行为包括毁损证据以阻碍廉政局调查，故意向廉政局隐藏或者拒不交出证据，故意伪造证据或者向调查员作虚假陈述，以及阻碍世行行使检查和审计的权利等行为。

（五）胁迫行为

胁迫行为是指直接或间接地削弱、损害、威胁削弱或损害任何一方或其财产，以不恰当地影响该方的行为。制裁委员会目前尚未作出过与胁迫行为有关的裁决。

《法律文摘2023》第四章介绍了制裁委员会对制裁程序中各方当事人责任的认定方式，包括直接责任、雇主责任、通过代理行事的责任、企业集团责任等。

（一）直接责任

个人直接参与竞争世行资助项目合同或在参与竞争或执行世行资助项目合同的公司中担任有权职位（包括作为授权代表或负有监督责任的职务）时，应对不当行为承担责任。公司对其股东或高管参与不当行为或者在明知的情况下允许不当行为发生承担直接责任和/或雇主责任。

（二）雇主责任

制裁委员会的责任认定遵循“雇主责任规则”（the doctrine of respondeat superior）。根据该原则，作为被告的公司对其股东、员工和授权代表的行为承担雇主责任。雇主责任的认定需满足两个标准：（1）员工行为系在其职务范围内和执行职务过程中做出；（2）员工行为至少部分是出于为公司服务的目的。只要满足这两个标准，无论公司是否授权、批准、指示或知晓员工的不当行为，无论员工的公司职位或级别如何，公司都应对其员工的行为承担责任。

“雇主责任规则”也存在“不良雇员抗辩”（the rogue employee defense）的例外，即当员工实施的不当行为违反了公司制度时，公司在证明以下事实的前提下，可以免于承担雇主责任：（1）在不当行为发生时，公司已制定并有效实施足以阻止或发现受制裁行为的制度和内控措施；（2）实施不当行为的员工有意规避了公司制度和内控措施；并且（3）公司已对该员工就不当行为进行了纪律处分。

（三）通过代理行事的责任

公司不能通过代理人、合资及联合体伙伴、分包商和关联公司实施不当行为，以逃避责任，否则，仍然视为公司自身的责任。

（四）企业集团责任

在对公司集团实施制裁时，制裁委员会遵循以下四种可反驳的推定：

1. 推定制裁适用于公司整体。除非公司证明只有一个部门或业务单位应对不当行为负责，并且制裁适用于整个公司以防止规避并非合理必要。

2. 推定制裁适用于公司控制的所有下属实体。除非公司证明这些实体对不当行为没有责任，而且对这些实体实施制裁不符合比例原则，对于防止规避而言并非合理必要。

3. 推定制裁不适用于控制公司的主体或者与公司受共同主体控制的其他公司。只有在证明前述主体在一定程度上参与了不当行为或为防止规避行为而有合理必要时，才对控制被告公司的主体和与被告公司受共同主体控制的主体实施制裁。

4. 推定制裁适用于继受主体。除非继受主体证明适用制裁将违反前三项对公司集团适用制裁的基本原则。在认定继受主体时，世行会根据相关主体是否继续开展被告公司的业务活动进行判断。

《法律文摘2023》第五章主要介绍制裁委员会如何“量刑”，主要包括制裁委员会考虑制裁的类型，被告实施了多个不当行为的情形（竞合），以及影响制裁严重性的加重、减轻和中性情节。

（一）制裁措施的类型

1. 谴责

具体表现为，世行向被制裁的公司发送“谴责信”，对其不当行为进行谴责。适用情形包括但不限于：

（1）作为被告的关联公司，仅在孤立事件中负有缺乏监督的责任；

（2）行为人的主观心态是不计后果，且时间的流逝可以作为减轻因素；

（3）被告作为继受主体，其前身公司在不当行为中仅起到次要作用，且被告积极协助调查、时间的流逝以及管理层或公司身份的变化均可以作为进一步减轻制裁的因素。

2. 附条件保留投标资格

具体表现为，公司承诺在规定期限内按照世行要求开展合规体系建设等工作，于是保留公司的投标资格。适用情形包括但不限于：

（1）作为被告的关联公司，未直接参与受制裁行为，仅负有缺乏系统监督的责任；

（2）公司已经采取了全面的纠正措施，并且符合其他减轻处罚的考虑因素，从而有理由不被取消资格。

3. 取消投标资格

具体表现为，剥夺公司一定期限内参与世行资助合同或项目的资格，制裁期满即恢复资格。适用情形包括但不限于：

（1）公司已建立强有力的合规体系；

（2）受制裁行为涉及一名或多名已经被解雇的员工的孤立行为；

（3）制裁期限相对较短（例如一年或更短）；

（4）永久制裁（早年曾适用）。

4. 附条件恢复投标资格

具体表现为，除要求最低制裁期限届满之外，公司仍需证明已满足开展合规体系建设等条件，才能恢复投标资格。

附条件恢复投标资格是世行的“基准制裁”，即世行在大多数情况下对不当行为的制裁都是附条件恢复投标资格，制裁期限在三年的基础上根据加重或者减轻情节调整。

5. 赔偿

《世行制裁指南》建议赔偿可以适用于罕见的情况，包括在合同履行过程中出现欺诈行为时，存在一笔可计算的退还给相关政府或者项目的款项。制裁委员会过往只在一起案件中适用过赔偿制裁。

（二）行为竞合问题

1. 多个独立的不当行为适用叠加制裁

如果被告实施了多个独立的、不相关的不当行为，不论该等不当行为是否在同一项目或合同下实施，制裁委员会将分别考虑每项不当行为的严重性，对每项不当行为分别适用对应的基本制裁，并进行累加。前述情况包括多个不当行为是在不同情境下做出，发生时间相隔数年，不涉及连续行为并且包含独立的责任要素和主观意图等，比如在不同的合同中为不同公司的利益从事腐败和串通行为。

2. 多个密切相关的不当行为适用加重制裁

在多个不当行为密切相关的案件中，制裁委员会采用加重制裁，而不是累积叠加。具体而言，制裁委员会对多个密切相关的不当行为构成的整体安排适用单一的基本制裁，将存在多个不当行为作为加重制裁的因素。具体表现包括但不限于：

（1）实施欺诈行为是为了防止腐败行为被发现，在腐败行为的调查中又进行了阻碍行为；

（2）重复、蓄意和协调性的欺诈行为是推进腐败行为的一种手段；

（3）多项不当行为在事实上相互关联，欺诈性虚假陈述至少部分是为了推进串通行为。

（三）“量刑”情节

制裁委员会根据《世行制裁指南》的规定，会考虑案件整体情况和所有潜在的加重和减轻情节以决定合适的制裁形式。制裁委员会强调“选择制裁不是一种机械的决定，而是要根据每个案件的具体事实和情形进行具体分析。”

1. 加重情节

制裁委员会考虑的加重情节包括不当行为的严重性、危害程度、干扰调查、过往不当行为等。具体如下：

（1）不当行为的严重性主要体现在重复的行为模式、复杂的手段、在不当行为中的核心作用、管理层参与不当行为、涉及政府官员或者世行工作人员等方面。

（2）不当行为的危害程度体现为直接损害采购、评选或合同执行，比如：造成重大延误；给合同工作带来结构性损害风险；浪费借款人的时间和资源；导致必须重新招标或破坏了采购过程；造成财务损失；导致世行和成员国面临严重的运营风险和声誉风险；导致合同终止。

（3）干扰调查通常体现为故意销毁、伪造、篡改或隐瞒重要证据，提供虚假陈述，威胁、骚扰或恐吓协助调查的其他人员，阻碍世行行使协议约定的审计权和知情权，威胁或收买证人等行为。

（4）其他加重情节包括但不限于：过往因其他不当行为被世行或其他多边银行制裁；违反制裁程序保密性的行为；缺乏悔意和不尊重制裁程序；制裁程序中缺乏配合，比如调查中缺乏坦诚，前后陈述发生重大变化。

2. 减轻情节

制裁委员会考虑的减轻情节包括在不当行为中起次要作用，主动纠正不当行为，配合调查，暂停投标资格的期限等。具体如下：

（1）在不当行为中起次要作用主要体现为被告是不当行为次要的、极小的、附带的参与者，或者公司享有决策权的个人没有参与、容忍或者有意无视不当行为。

（2）主动纠正不当行为主要体现为停止不当行为，对责任人进行内部纪律处分，有效的合规管理体系，赔偿或经济救济等。

（3）配合调查主要体现为在调查中提供实质性的协助与支持；对违规行为采取行之有效的内部调查；自愿认罪或承担责任；在调查结束之前主动放弃参与世行项目等。

（4）其他减轻情节包括但不限于：公司重组或者公司管理层及其他责任人员发生变化；执行世行资助项目的国家机构已经对其实施制裁；向世行报告项目执行及存档方面的问题；制裁程序启动距离不当行为发生或者被发现时间很久；暂停投标资格的期限；被迫实施腐败行为。

3. 中性或者无关情节

制裁委员会还在过往裁决中确认了与“量刑”轻重无关的中性事实，包括但不限于：

（1）不存在加重情节（不存在加重情节不能作为减轻处罚的理由）；

（2）调查和制裁对被告、借款人或其他主体的潜在不利影响；

（3）廉政局的调查行为失当；

（4）被告继续履行合同或完成项目；

（5）一般性政策考量，如世行的发展重点和制裁制度的目的；

（6）其中一项不当行为的指控证据不足（不影响对其他不当行为的指控）；

（7）其他违反合同的行为或不合适行为；

（8）被告的业务能力、历史业绩或发展贡献；

（9）在串通行为中承担“指定输家”的角色。

作为世行两级制裁体系的第二级，也是最高级别的裁判机构，世行制裁委员会引领着各大多边银行对于不当行为的裁判规则。为帮助全球企业加强对于制裁委员会裁判标准的理解，制裁委员会定期以法律文摘的形式梳理并阐明其裁决所适用的法律原则和规则，《法律文摘2023》正是制裁委员会为此最新推出的权威力作，值得相关领域的中国企业广泛关注和深入研究，以加深认识和有效防范多边银行制裁相关的合规风险。