近年来，我国电影产业发展迅速，电影票房从2003年的10亿元，增长至2014年的296亿元，年均增长率超过36%。截至今年9月2日，今年全国电影票房已达297亿元，同比增长48.5%。其中，国产影片票房约180亿元，占总票房的60%以上，全年电影票房有望冲击400亿元。但另一方面，诸如缺乏细致规范和有效机制，电影人才匮乏，偷、漏票房层出不穷等问题，依然困扰着中国电影市场。加上中国电影市场的进口份额将于2017年至2018年进一步放开，中国电影面临的竞争将更为激烈。

　　在如此复杂的电影产业环境下，此次《中华人民共和国电影产业促进法(草案)》(以下简称《电影法(草案)》)获得通过，意味着中国电影法律法规和政策体系将进一步健全和完善，中国电影产业或将在更加法治化的环境中迎来新的机遇。

　　12年立法征程

　　实际上，这部被业内称为“中国电影第一法”的法案，其立法程序经历了一个漫长的征程。记者了解到，这部法案早在上世纪80年代就开始筹划。2004年初，有报道称原国家广电总局电影局正抓紧进行《电影促进法》起草，引发业内的一片期待。2005年初，时任电影局局长童刚表示，《电影促进法》的起草工作已进入实质性运作阶段，力争在2005年拿出立法草案，并争取列入国家立法计划。但到了2007年，《电影促进法》的初稿才拟定完成。正式的《电影产业促进法》征求意见稿(以下简称“征求意见稿”)于2011年12月15日在国务院法制办公室公布。该意见稿旨在促进电影产业繁荣发展，由国家新闻出版广电总局起草，报请国务院审查，并广泛听取了各有关部门、各级地方政府和专家学者的意见。

　　一部《电影产业促进法》，似乎是在业界的“千呼万唤”下才浮出水面，为什么电影立法如此之难?对此，中央财经大学文化经济研究院院长魏鹏举认为，电影是中国一个特定的文化行业，而文化行业在我国又具有一定的特殊性。“在我国逐步推进文化体制改革的进程中，电影行业体制也在不断调整，它并不很稳定。尤其在中国电影产业发展越来越繁荣的当下，电影产业的发展也面临诸如互联网等复杂的环境，因此，立法的过程会比较漫长。”

　　在魏鹏举看来，当文化产业成为经济发展新动力，而电影又成为文化产业中具有代表性的一个行业时，如果想进一步做大做强中国电影业，提升国际竞争力，就需要国家在政策层面上给予的更大支持和激励。

　　值得注意的是，目前媒体报道中见到的关于《电影产业促进法》的内容，其实都是这份“征求意见稿”，而并非《电影法(草案)》内容。鉴于《电影法(草案)》并未公开，业内认为，其与2011年的“征集意见稿”未必一致。尤其对于近期社会各界对《电影法(草案)》的关注，律师郑厚哲提醒，国务院审议通过《电影法(草案)》并不代表《电影产业促进法》已经生效。《电影产业促进法》从孕育到出生要经历以下历程：国家新闻出版广电总局起草送审稿报请国务院审查，国务院法制办组织研究修改(并对外发布“征求意见稿”征求社会各界意见)，国务院审议通过《电影法(草案)》提请全国人大常委会审议，全国人大常委会审议通过。

　　郑厚哲表示，目前立法生效还差“临门一脚”，在全国人大常委会审议通过前，《电影产业促进法》尚未生效，条款仍存在增删修改的可能。极端情况下还存在着大幅修改甚至审议不通过的可能。

　　不过，郑厚哲认为，《电影产业促进法》生效或为期不远。“国务院审议通过后，该法生效仅剩人大常委会审议一个程序。期盼《电影产业促进法》早日出台的呼声甚高，而争议或博弈相对并不激烈。在电影产业迅速发展的今天，颁布实施《电影产业促进法》可谓水到渠成。”

　　或将全方面影响电影产业

　　虽然《电影法(草案)》并未公开，但是根据2011年的“征求意见稿”内容，也可以推断出《电影产业促进法》的基本方向。根据“征求意见稿”中提到的几项重大举措，业内专家指出，《电影产业促进法》或将在四个方面影响电影产业：提高电影产业档次，将电影产业纳入国民经济和社会发展规划，县级及以上政府都要重视发展电影产业，并予以相应的政策、资金扶持;简政放权，降低电影拍摄准入门槛，不再要求从事电影摄制业务的企业“有符合国务院广播电影电视行政部门认定的主办单位及其主管机构”，对社会资本投资电影摄制等业务不做限制;制度支持，建立并利用电影专项基金来扶持各类电影业务，并立体地在财政、税收、金融、用地等方面进行扶持及补贴;加强监管，将对偷漏瞒报票房、贴片广告进行监管，其中审查监管内容规定了若干不得在电影中出现的主题及内容。而且，对于“公映许可证”的管理也将进一步加强，并且监管还将扩展到音像出版和互联网等信息网络领域。

　　对于这部电影业界期待了12年的《电影产业促进法》，学者和业内专家一致认为，其最大的意义在于从国务院“条例”变成国家之“法”，电影行业的制度升级了、有法可依了。

　　北京师范大学艺术与传媒学院教授周星肯定了《电影法(草案)》通过的正面意义，认为“有法可依”是“完善法制”的第一步。魏鹏举则从整个产业角度考虑，认为《电影产业促进法》一旦颁布，就将成为我国电影产业的第一部法律，也是整个中国文化产业中为数不多的政府立法之一。“它对于电影产业的发展毫无疑问具有里程碑意义，甚至对整个文化产业的发展都会造成长期深远的影响。因为目前我们正在加紧进行文化产业领域的立法工作，这项立法会对文化立法形成一定的示范作用。”

　　全国政协委员、著名编剧王兴东曾多次提到《电影产业促进法》的重要性，他认为，尽管中国电影发展迅速，产量猛增，却依然存在数量少、质量低，千篇一律、抄袭模仿，机械化生产、快餐式消费的现象。在王兴东看来，自主原创作品匮乏，剽窃盗版屡禁不止，根本要害是至今没有立法保护。“电影立法就是规范权力，将管理电影产业的权力装入法治的笼子里，这是整个电影产业发展的需求，也是法治时代的要求。”王兴东表示。

　　实际上，很多电影从业者认为，《电影产业促进法》出台在当下具有很强的现实针对性。曾参与《电影法(草案)》意见征询的中影星美电影院线副总经理燕羽认为：“这一草案的通过，对整个电影行业的发展而言，是积极利好的。从整体来看，这一法案的方向是鼓励、保护和推进，而非惩罚、限制。本次电影立法标志着中国电影产业的发展终于有了一个相对健全的法律保障，电影产业也被正式纳入到国家经济发展的更高层面，它对中国电影产业未来的发展有更为深远的意义。”

　　北京蓝钻文化传媒有限公司总经理潘国锋对《电影法(草案)》中规定的对“偷票房”的惩处表示赞同。他认为，目前偷、漏、瞒报票房行为时有发生，虽然行业内对此很重视，但问题尚未找到真正的解决办法，希望《电影产业促进法》可以纠正这个问题，令电影产业更健康地发展。

　　电影市场分析人士认为，从电影产业发展看，资金问题是最大的瓶颈。通过立法，政府加大投入，在财政、税收等方面给予支持，可以让更多的社会资本进入，拓宽融资渠道，用税收杠杆调节整个产业链中的各个环节。随着国家着力进行经济转型和大力倡导文化产业在国民经济中的支柱作用，影视业将迎来大发展的绝佳时机。

　　一些问题悬而未决

　　虽然业界对于《电影法(草案)》的通过兴奋不已，不过也有学者冷静地认为，这部法案的出台，“象征意义大于实际意义”。

　　曾参与过三次草案讨论的清华大学新闻与传播学院教授尹鸿认为，现在更需要的是规范、管理好市场的问题，这些问题不需要“促进法”，需要的是执法部门去执行市场管理法规。尹鸿表示，由于电影立法拖了太久，最初在四五年前开始讨论草案的时候，中国电影产业处于爬坡期，而如今电影产业发展速度很快，产业中可促进的地方不多了。“现在颁布这个法案已经不是一个最好的时机了。”

　　对此，郑厚哲的观点与尹鸿相同，他表示，因《电影产业促进法》立法周期过长，“征求意见稿”中的大多数制度设计在实践中已逐渐采用，今天的《电影产业促进法》不过是对这些制度从法律层面上进行确认和补充而已。郑厚哲分析说，很多人关注到“征求意见稿”中对于偷漏瞒报票房的规定，理解为要“严打偷票房”。“实际上，不论有没有《电影产业促进法》，国家新闻出版广电总局对于偷票房的处罚立场也是一样的。偷票房问题长期不能解决的原因，显然不在立法，更不要以为《电影产业促进法》生效后偷票房问题就能根治。”

　　另外，有业内人士透露，尽管业界呼吁了多年，并且一度得到国家新闻出版广电总局透露过可能性的“电影分级”，基本确认不会出现在《电影产业促进法》中。

　　郑厚哲分析认为，电影分级制度是现阶段《电影产业促进法》唯一有机会对电影产业产生重大实质影响的制度创新，但2011年“征求意见稿”中已删除电影分级的条款，《电影法(草案)》通过后未见重新加入分级制度的消息。如此看来，《电影产业促进法》规定电影分级制度的可能性极小。

　　盈科律师事务所律师王军认为，《电影产业促进法》是为了促进整个电影行业而出台的法律，因此很多法律条文还需要更加详细的行政法规、部门规章、配套文件的出台，才能更加完整。

　　对此，魏鹏举表示，对于电影产业来说，分级制既是对内容的管理，也是对消费的管理，因此接下来，法案需要对此做进一步的深入探讨。

　　中国电影立法大事记

　　1981年，《大众电影》发表《立电影法，杜绝横加干涉》一文，呼吁中国电影立法

　　1994年，国家有关部门开始着手讨论电影立法事宜

　　1996年5月29日，经国务院第45次常务会议通过，《电影管理条例》颁布实施

　　2003年，《电影促进法》正式开始由原国家广电总局组织起草

　　2005年1月18日，原国家广电总局相关负责人表示，《电影促进法》有望于2006年颁布实施

　　2008年，《电影促进法》草案定稿，报送国务院法制办

　　2011年12月15日，《电影产业促进法》由国务院法制办面向社会公开征求意见

　　2012年2月，国务院法制办表示，《电影产业促进法》成为国务院“年内力争完成33件立法项目”之一，向全国人大常委会“提请审议”

　　2015年9月1日，国务院常务会议通过了《电影产业促进法(草案)》，并决定将其提请全国人大常委会审议